Le 21 mai 2026, la Cour internationale de Justice — la plus haute instance judiciaire des Nations Unies — a rendu un avis consultatif sur la question de savoir si la Convention n° 87 de l’OIT sur la liberté syndicale protège le droit de grève. La réponse de la Cour a été sans ambiguïté : oui, elle le protège.
Cette décision a été précédée d’un long différend au sein de l’OIT entre les groupes des travailleurs et des employeurs. Depuis les années 1990, les deux parties étaient en désaccord sur la manière dont le droit de grève devait être interprété par les mécanismes de contrôle de l’OIT — en particulier la Commission d’experts et la Commission de la liberté syndicale — et, en 2012, une action perturbatrice menée par le groupe des employeurs a effectivement paralysé une partie de ce travail de contrôle. À titre de compromis, il a été convenu dès 2015 que le droit de grève ne serait pas soumis au Comité de l’application des normes lors de la Conférence internationale du travail. Bien que la Constitution de l’OIT ait dès le départ autorisé le recours à la Cour internationale de justice pour obtenir une interprétation faisant autorité, le groupe des employeurs a bloqué toute initiative en ce sens au sein du Conseil d’administration pendant de nombreuses années. Ce n’est qu’en novembre 2023 que le groupe des travailleurs, avec le soutien d’une majorité de gouvernements, a pu obtenir une demande d’avis de la Cour.
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La question posée à la Cour était la suivante : « Le droit de grève des travailleurs et de leurs organisations est-il protégé par la Convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (n° 87) ? » Une deuxième question proposée, concernant la compétence de la Commission d’experts de l’OIT, a été omise — une formulation choisie pour éviter d’obliger la Cour à répondre aux attaques du groupe des employeurs contre le système de contrôle de l’OIT ou à se prononcer sur la portée et le contenu précis du droit de grève.
S’appuyant sur les règles générales et complémentaires d’interprétation des traités énoncées aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, la Cour a jugé la demande de l’OIT recevable et a approuvé, sur le fond et presque dans son intégralité, la position juridique avancée par les représentants des travailleurs. L’étendue et la profondeur du raisonnement de la Cour se sont révélées plus favorables que ne l’avaient anticipé même les juristes les plus optimistes, à plusieurs égards que j’examine ci-dessous.
Quelle a été la conclusion de la Cour internationale de Justice ?
Premièrement, la Cour a clairement établi que, malgré l’absence de toute référence expresse à la grève dans le texte de la Convention n° 87, le droit de grève fait partie intégrante de la liberté syndicale. Dans un paragraphe clé de l’avis consultatif, la Cour a souligné :
« 73. … la grève est l’une des principales activités menées et l’un des principaux outils utilisés par les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir leurs intérêts et améliorer leurs conditions de travail … la liberté syndicale est essentielle pour permettre aux organisations de travailleurs de mener des actions collectives visant à promouvoir et à défendre les intérêts de leurs membres, y compris par l’exercice du droit de grève. Par conséquent, la protection du droit de grève est conforme à l’objet et au but de la Convention n° 87. »
L’argument des employeurs selon lequel la question des grèves avait été examinée au stade de la rédaction et avait finalement été délibérément exclue a été rejeté. Après avoir analysé les travaux préparatoires, la Cour a constaté que les débats avaient porté principalement sur les grèves des fonctionnaires et ne permettaient pas de conclure que les rédacteurs avaient eu l’intention d’exclure ou d’inclure la grève dans le champ d’application de la convention n° 87 (paragraphe 111).
Deuxièmement, la Cour a souligné le caractère fondamental du droit de grève et, par conséquent, la pertinence de ces normes même pour les États qui n’ont pas ratifié la convention n° 87, y compris des grandes économies telles que les États-Unis, l’Inde, le Brésil, la Chine et le Kenya. Si la liberté syndicale est reconnue comme un principe fondamental du système de l’OIT et que le droit de grève fait partie intégrante de cette liberté, alors le droit de grève revêt un caractère fondamental pour tous les États membres de l’OIT, indépendamment de leur adhésion formelle à la convention.
Troisièmement, et malgré l’absence de toute question explicite concernant le système de contrôle de l’OIT, l’avis consultatif a considérablement renforcé son autorité. La Cour a expressément pris note des points de vue divergents des parties sur le rôle et le poids des décisions des comités de l’OIT et a déclaré :
« 118. […] la Cour considère qu’elle peut, mutatis mutandis, accorder un « grand poids » aux déclarations des organes de contrôle de l’OIT, en tant que moyen d’interprétation complémentaire de la Convention n° 87. »
Lues à la lumière des réactions des États à ces déclarations, les positions des organes de contrôle de l’OIT peuvent même servir de moyen général d’interprétation au titre de l’article 31 (paragraphes 77 à 79). Ce faisant, la Cour a effectivement mis fin à l’argument du groupe des employeurs selon lequel les interprétations des comités de l’OIT n’ont aucune importance réelle en droit international.
Dans le même temps, l’avis ne résout pas un certain nombre de questions litigieuses entre les partenaires sociaux au sein du système de l’OIT : comment définir la grève, quels objectifs et méthodes sont admissibles, quelles restrictions peuvent être imposées, et si le droit de grève s’est cristallisé en tant que norme de droit international coutumier. La décision de la Cour de ne pas se prononcer sur ces questions est compréhensible. Premièrement, ces questions ne lui ont pas été soumises. Deuxièmement, les organismes internationaux se sont traditionnellement abstenus de réglementer en détail le régime des grèves, se limitant plutôt à évaluer si les réglementations nationales sont conformes aux obligations des États.
Une diversité d’opinions
La décision de la Cour sur le droit de grève a été adoptée par dix voix contre quatre. Presque tous les juges ont présenté des opinions distinctes — concordantes ou dissidentes — ou des déclarations, qui, ensemble, permettent de reconstituer le débat interne au sein de la Cour. Certains juges ont saisi l’occasion de cette opinion pour aborder des questions plus larges de droit international, notamment les sources et les règles d’interprétation (le président Iwasawa (Japon), le vice-président Sebutinde (Ouganda), les juges Bhandari (Inde), Tladi (Afrique du Sud) et Gómez Robledo (Mexique) ; d’autres se sont concentrés plus directement sur le contenu de la liberté d’association et ses relations avec le droit de grève.
Le juge Nolte (Allemagne), dans son opinion concordante distincte, a rejeté l’idée selon laquelle, sans droit de grève, la liberté syndicale se réduirait à une « mendicité collective ». Selon lui, les syndicats ont historiquement exercé une influence significative même en l’absence de grèves — par le biais de l’auto-organisation, de la négociation collective, des réunions, des services aux membres, de la défense des intérêts et de la participation à la gouvernance. Les règles générales d’interprétation, a-t-il fait valoir, n’apportent pas de réponse claire, mais les moyens d’appui — en particulier l’acceptation par les États membres de l’OIT de la pratique de la Commission d’experts, la déclaration de 2015 du groupe gouvernemental et le nombre limité d’objections — étayent la conclusion selon laquelle le droit de grève a «mûri» pour devenir une protection au titre de la Convention n° 87 grâce à un consensus dominant sur cette interprétation, même s’il n’était ni expressément inclus ni exclu.
La juge Cleveland (États-Unis), dans une déclaration, a souligné que le dossier ne fournit aucun fondement permettant d’exclure la grève des activités des travailleurs ; seule une interprétation extrêmement restrictive, limitant la liberté syndicale à des questions purement internes à l’organisation, pourrait aboutir à un tel résultat, et réduirait la Convention à un droit « de se réunir et de discuter, mais pas de mener aucune action pour atteindre leurs objectifs ». Selon elle, sans le droit de grève, la liberté syndicale ne peut être concrétisée dans la pratique : les travailleurs ne forment pas des organisations « pour jouer aux cartes », mais pour renforcer leur pouvoir collectif, et la grève — bien qu’elle soit un instrument de dernier recours — est un outil essentiel contre les abus et pour la protection de la dignité humaine au travail. De nombreuses protections fondamentales du travail ont, entre autres, été obtenues grâce à des grèves.
Les opinions dissidentes sont également intéressantes. Le juge Tomka (Slovaquie) a accusé la majorité de « sélectionner les éléments qui l’arrangent » et d’adopter une approche trop téléologique qui dépasse les méthodes d’interprétation acceptables. Selon lui, les préoccupations relatives à l’efficacité ne justifient pas d’interpréter la Convention comme incluant un droit de grève qui, à l’origine, n’entrait pas dans son champ d’application. Le texte de la Convention n° 87, a-t-il fait valoir, se concentre sur la dimension interne de la liberté syndicale et la protection des syndicats contre les ingérences extérieures, plutôt que sur l’action de grève. Même dans la pratique de l’OIT, l’idée de la grève en tant que « corollaire intrinsèque » de la liberté syndicale n’est apparue qu’au milieu des années 1990, et les références antérieures n’établissent pas que les grèves soient spécifiquement protégées par la Convention n° 87. Il a également critiqué à la fois la prétention des organes de l’OIT de « réécrire » de facto la Convention et le fait que la majorité ait répondu à une question non posée concernant leur compétence.
La juge Xue (Chine) a estimé que l’avis s’apparentait davantage à un plaidoyer en faveur des droits de l’homme qu’à une interprétation de bonne foi du traité. Elle a noté qu’au moment de l’adoption de la Convention, les grèves n’étaient reconnues comme moyen de règlement des conflits du travail que dans un nombre limité d’États, et que la Convention couvre principalement les activités internes des syndicats. Selon elle, les travaux préparatoires confirment la distinction entre le droit de grève et la liberté syndicale, et son désaccord repose sur une lecture historique et un souci de stabilité des régimes juridiques internationaux.
Le juge Hmoud (Jordanie) a écrit que le raisonnement de la majorité donne l’impression d’arguments construits pour s’adapter à une conclusion prédéterminée. Il a souligné que le silence des États ne peut être automatiquement interprété comme un consentement à des interprétations extensives par l’OIT ou les organes des Nations unies : on ne peut raisonnablement attendre des États qu’ils considèrent une simple passivité comme transformant une lecture contestée de la Convention n° 87 en une obligation contraignante.
Le juge Abraham (France) a fait valoir que le droit de grève est une institution trop bien établie et facilement identifiable pour avoir été accidentellement négligée ; si les rédacteurs avaient véritablement eu l’intention de l’inclure, ils l’auraient dit explicitement. Il a noté que la plupart des systèmes juridiques nationaux et internationaux établissent une distinction claire entre la liberté syndicale et le droit de grève, et a fait valoir que même en l’absence de grève, la liberté syndicale ne devient pas un droit vide de sens : les syndicats conservent d’importantes fonctions de représentation, de participation aux négociations, de consultation et de protection juridique.
Pris dans leur ensemble, l’avis consultatif, les opinions concordantes et les opinions dissidentes révèlent que les juges étaient divisés — en particulier — sur la question de savoir si le droit de grève est au cœur de la liberté syndicale ou s’il constitue un droit distinct ; si une conclusion peut être tirée de la Convention sur la base des règles générales d’interprétation seules ou si des moyens supplémentaires sont indispensables ; comment les rédacteurs de la Convention n° 87 concevaient la relation entre la liberté syndicale et les grèves ; quel poids il convient d’accorder aux positions des mécanismes de contrôle de l’OIT ; et quel rôle d’autres traités universels et régionaux relatifs aux droits de l’homme devraient jouer dans l’interprétation de ces termes. Malgré tout cela, il est parfaitement clair qu’une écrasante majorité des juges a pleinement souscrit à la position avancée par les représentants des travailleurs et à la conception de la liberté syndicale comme englobant le droit de grève en tant que l’un de ses éléments essentiels.
Réaction des employeurs et litiges futurs
Dans sa déclaration du 21 mai, l’Organisation internationale des employeurs a noté que, bien que la Cour internationale de justice ait reconnu que le droit de grève est protégé par la Convention n° 87, elle n’en avait pas défini le contenu, la portée ou les conditions d’exercice, et a appelé au respect de la diversité des systèmes juridiques nationaux et des modèles de relations professionnelles.
Cela suggère que le groupe des employeurs est susceptible de s’opposer à toute tentative d’interpréter la convention n° 87 comme protégeant des formes d’action de grève qui vont au-delà d’un conflit collectif sur les conditions d’emploi — grèves de solidarité, grèves politiques ou grèves liées au climat, par exemple. Il soutiendra probablement aussi les restrictions nationales les plus strictes, tant en ce qui concerne les catégories de travailleurs habilités à faire grève que les conditions dans lesquelles les grèves peuvent être menées, notamment en promouvant des exclusions explicites de la grève pour certains groupes de travailleurs dans d’autres instruments internationaux.
Pour l’instant, le Bureau de l’OIT et les organisations d’employeurs et de travailleurs ont convenu que l’avis consultatif ne devrait pas avoir d’incidence sur le déroulement de la prochaine Conférence internationale du travail qui s’ouvrira le 1er juin à Genève. Le suivi institutionnel de l’avis devrait plutôt se concrétiser lors de la session du Conseil d’administration de l’OIT en novembre 2026.
Conséquences pour les systèmes juridiques régionaux et nationaux
L’avis consultatif de la CIJ jouera sans aucun doute un rôle majeur dans l’orientation de la pratique des mécanismes régionaux de protection des droits de l’homme et des systèmes juridiques nationaux. Il est trop tôt pour dire si cela suffira, par exemple, à inverser les tendances défavorables dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui, dans ses derniers arrêts, a explicitement déclaré que les positions des comités de l’OIT « constituent un élément pertinent, mais ne sont pas déterminantes pour la Cour » (paragraphe 127 dans *Humpert et autres c. Allemagne* ; paragraphes 91 et 98 dans *RMT c. Royaume-Uni*). Néanmoins, cet avis renforce clairement le poids institutionnel de l’OIT et confère un poids supplémentaire à ses interprétations dans les futurs litiges.
Il est particulièrement significatif que cet avis consultatif ait été rendu à un moment où le droit international et le monde du travail sont soumis à de graves tensions : la fragmentation économique mondiale s’aggrave, les lignes de conflit entre États et groupes sociaux s’accentuent, la crise du coût de la vie plonge davantage de travailleurs dans la pauvreté, et les obligations de protection des travailleurs sont considérées par les grandes puissances comme facultatives et négociables. Dans ce contexte, la confirmation par la CIJ d’un droit de grève justiciable revêt une importance particulière. Elle permet aux travailleurs et à leurs représentants de faire évoluer le débat au-delà de la simple existence de ce droit fondamental pour se concentrer sur son contenu, ses limites et ses modalités de mise en œuvre — des éléments adaptés à l’économie contemporaine et aux modèles d’entreprise informels et transnationaux de plus en plus répandus qui la caractérisent. Cela constitue une avancée qualitative, qui replace la protection collective des intérêts des travailleurs au centre de l’agenda international.
Yuri Varlamov,
28 mai 2026
Yury Varlamov est avocat spécialisé dans les normes internationales du travail et les droits de l’homme, doctorant à l’Université européenne Viadrina, militant syndical et membre du Comité directeur du Conseil régional paneuropéen de la CSI (2019–2024).
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