Le logement abordable est une priorité à Bruxelles depuis deux ans. Quelles que soient les raisons, de nombreuses métropoles européennes sont confrontées à une flambée des prix de l’immobilier. Avant Noël 2025, la Commission européenne a publié un ensemble de mesures pour la création de logements abordables, incluant une décision sur les règles relatives aux aides d’État. Les craintes se sont confirmées : les États membres de l’UE doivent désormais satisfaire à des conditions complexes avant même de pouvoir entreprendre la construction de logements sociaux et abordables. Dès lors, la question de la pertinence du droit européen des aides d’État dans ce contexte se pose.
Les logements abordables sont rares.
La principale raison des prix élevés de l’immobilier réside dans la domination des investisseurs privés sur l’offre, tandis que le secteur public ne propose qu’un nombre insuffisant de logements abordables. Il en résulte une pénurie et une hausse continue des prix. L’immobilier résidentiel, en tant qu’investissement pour les investisseurs privés – autrement dit, la financiarisation du marché du logement – est au cœur du problème. Durant la décennie des taux d’intérêt nuls, des sommes colossales gérées par les institutions financières ont été injectées dans le marché du logement. Les marchés fonciers locaux étant par nature caractérisés par une offre limitée, cela a entraîné une flambée des prix.
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Au niveau de l’UE, face à la grave crise du logement, Dan Jørgensen a été nommé commissaire européen au logement en 2024, parmi d’autres responsabilités. Parallèlement, un groupe de travail sur le logement abordable a été créé. De ce fait, les attentes étaient élevées concernant le plan européen pour le logement abordable , qui a finalement été présenté le 16 décembre 2025. Un élément clé de ce plan d’action est la révision des règles existantes en matière d’aides d’État afin de faciliter le financement de l’efficacité énergétique et du logement abordable. En conséquence, la Commission a présenté simultanément la décision révisée relative aux aides d’État concernant la compensation pour la fourniture de services d’intérêt économique général (décision SGEI).
L’Autriche dispose d’un modèle performant de logement abordable, inscrit dans la loi sur le logement à but non lucratif , grâce à la construction de logements sociaux municipaux et associatifs (« modèle à but lucratif limité » ) , également présenté comme une bonne pratique dans le plan d’action. Plus de deux millions de personnes en Autriche vivent dans des logements sociaux ou municipaux ; à Vienne, cela représente plus de 40 % du parc immobilier total. Si les logements sociaux municipaux sont traditionnellement gérés directement par les villes, les logements à but non lucratif reposent sur le « modèle à but lucratif limité » : un modèle économique réglementé, sans but lucratif, avec des obligations strictes de réinvestissement, des rendements limités sur les capitaux propres, la redistribution directe des subventions publiques aux résidents via les investissements immobiliers et des loyers abordables de façon permanente. La section suivante examine l’importance de la décision relative aux SGEI (Services d’intérêt économique général) pour le modèle autrichien.
Qui peut le faire mieux – une question de subsidiarité
D’un point de vue juridique, il convient d’abord d’évaluer la pertinence de la décision de la Commission relative au SGEI : elle constitue un engagement que la Commission s’est elle-même fixé quant à la manière dont elle évaluera les financements futurs destinés à la création de logements non seulement sociaux, mais aussi abordables. De prime abord, il s’agit d’une avancée très positive – car nécessaire – si l’on veut éviter la création de ghettos sociaux comme les banlieues françaises. L’objectif devrait être de parvenir à une mixité sociale des locataires, indépendamment de leur statut social.
Malheureusement, un examen plus approfondi de la décision SGEI est préoccupant : dans son annexe , la Commission récapitule toutes les conditions qu’elle a stipulées jusqu’à présent dans les rares décisions qu’elle a prises concernant la justification des subventions à la construction de logements. Ces décisions concernent des systèmes de logement totalement différents en Suède , en Irlande et en République tchèque .
Outre le nombre impressionnant d’exigences – quatre concernant le logement social et sept le logement abordable –, la Commission présuppose l’existence d’une concurrence sur le marché du logement social et abordable. Or, en réalité, sans logements sociaux à but non lucratif, il n’existe de facto que des appartements onéreux et des baux à durée déterminée, et donc aucun marché pour le logement social et abordable. Cette hypothèse discutable conduit à exiger la preuve d’une défaillance du marché comme condition préalable à l’octroi d’une aide d’État.
La question de l’accessibilité au logement se complexifie encore : il convient de prendre en compte plusieurs facteurs, notamment le rapport entre le loyer, les mensualités de l’emprunt immobilier ou le prix d’achat et le revenu, le degré de surmenage lié au coût du logement et le nombre de revenus annuels nécessaires pour acquérir un logement. De plus, seuls les ménages ayant un réel besoin de logement abordable devraient y être éligibles ; cette éligibilité doit être déterminée, en particulier, en fonction du revenu et de la composition du ménage. La faisabilité de cette approche est discutable : quelles sont les conséquences d’une augmentation des revenus des locataires ? Le bail est-il résilié ? La subvention doit-elle être remboursée ? Dans le monde actuel, la situation économique des salariés est en constante évolution. Afin d’atténuer ce problème, il serait judicieux que les États membres inscrivent dans la loi une référence au revenu des personnes ayant accès à un logement abordable, conformément au principe de subsidiarité. Cela permettrait une meilleure adaptation aux spécificités de chaque pays.
Conclusion : Le programme de logements abordables est inefficace. Au contraire, il cautionne tacitement la ségrégation sociale. Des conséquences négatives sont inévitables : changer d’appartement n’est pas aussi simple que de changer d’abonnement téléphonique. Le logement abordable devrait favoriser le vivre-ensemble, et non la formation de ghettos. C’est pourquoi toute conditionnalité fondée sur une situation de revenus spécifique est contre-productive.
Cela est encore plus évident dans la définition des conditions de création de logements sociaux, qui ne prévoient qu’un nombre limité de ménages non défavorisés. On peut supposer que la Commission aura son mot à dire dans la fixation de ces quotas, comme ce fut le cas pour le logement social aux Pays-Bas .
Promouvoir le logement abordable – une question de droit des aides d’État de l’UE ?
La logique du droit européen des aides d’État repose sur le principe que les aides d’État sont nuisibles et les interdit donc généralement, à quelques exceptions près, afin d’éviter toute concurrence entre les États membres en la matière. Cette interdiction ne s’applique pas à la création de logements sociaux et abordables. Les critères d’interdiction – favoriser une entreprise en particulier, fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres – ne sont pas réunis dans le domaine du logement social et abordable.
1• Pas de favoritisme envers les entreprises : dans le modèle autrichien, le soutien public ne va pas aux entreprises, mais profite directement aux utilisateurs grâce à des loyers abordables et à une sécurité de logement à long terme.
2• Elle manque de pertinence pour le marché intérieur : le logement social, à but non lucratif et abordable est un modèle économique à vocation régionale, avec une sphère d’influence locale et sans impact transfrontalier.
3• Ce sont des services d’intérêt général : ils sont généralement fournis par le secteur public car les acteurs du marché privé ne les proposent pas.
4• Dans le modèle autrichien, les avantages liés à la fourniture de logements abordables sont largement répartis et non sélectifs : le système de financement est conçu pour être ouvert à tous les promoteurs immobiliers.
Dans ce contexte, le droit des aides d’État, s’il est applicable, ne devrait l’être que dans des cas spécifiques. Ce principe est également reconnu à l’article 2, paragraphe 1, point e), de la nouvelle décision du SGEI. Toutefois, son annexe annule de fait cette exception en imposant aux États membres une charge de la preuve bureaucratique sous forme de conditions.
Afin de garantir la sécurité juridique des modèles de logement à vocation sociale au niveau européen, une exemption claire pour le logement social et abordable est nécessaire. Par conséquent, l’annexe à la décision SGEI, avec ses nombreuses conditions, doit être soit restructurée au plus vite pour être plus pratique, soit supprimée intégralement dans le cadre d’une politique globale du logement.
Le financement de l’UE au lieu du contrôle des aides d’État
Au lieu d’une intervention réglementaire, il faut se concentrer sur le financement. L’Union européenne doit soutenir la création de logements sociaux et abordables grâce à des instruments de financement adaptés, tels que la Banque européenne d’investissement. Pour ce faire, les mesures suivantes sont nécessaires :
Conclusion
Bien que les titres et une grande partie du plan d’action de l’UE pour le logement abordable semblent prometteurs, la décision relative aux aides d’intérêt économique général (EIEG) dissimule un parcours du combattant bureaucratique pour les États membres qui tentent de créer des logements sociaux et abordables. Le strict respect de ces exigences conduirait inévitablement à la ségrégation des ménages à faibles revenus et à la promotion de quartiers défavorisés. Pour que les organismes de logement social et les bailleurs sociaux puissent créer un nombre suffisant de logements tout en assurant l’intégration sociale, outre une exemption sectorielle et une simplification de la décision relative aux aides, des instruments de financement appropriés sont nécessaires, que la Banque européenne d’investissement doit fournir.
Susanne Wixforth & Pierre Hilpold,
Chambre du Travail de Vienne, 30 janvier 2026.
Susanne Wixforth est chef de département adjointe au sein du département de politique économique de la Chambre du travail de Vienne. Peter Hilpold est géographe et politologue ; il est consultant au département de politique économique de la Chambre du travail de Vienne. Auparavant, il travaillait au bureau de Bruxelles…
