Le président Donald Trump a donné le ton pour son second mandat en émettant 26 décrets, quatre proclamations et 12 mémorandums dès son premier jour de retour au pouvoir. Le déluge de mesures présidentielles unilatérales ne s’est pas encore calmé.
Parmi celles-ci, on peut citer les efforts de Trump pour licencier des milliers de fonctionnaires et renvoyer plusieurs hauts responsables, tels que les membres de la Corporation for Public Broadcasting et le président de la Commission des droits civils. Il a également tenté de fermer des agences entières, telles que le ministère de l’Éducation et l’Agence américaine pour le développement international.
Pour certains universitaires, ces actions semblent trouver leur origine dans la psychologie d’un homme politique débridé à l’ego surdéveloppé.
Mais c’est plus que cela.
En tant que chercheur en sciences politiques spécialisé dans le pouvoir présidentiel, je pense que les récentes actions de Trump marquent l’aboutissement de la théorie de l’exécutif unitaire, qui est peut-être la théorie constitutionnelle la plus controversée et la plus importante de ces dernières décennies.
La recette d’une présidence puissante
En 2017, Trump s’est plaint que l’étendue de son pouvoir en tant que président était limitée : « Vous savez, le plus triste, c’est qu’étant donné que je suis le président des États-Unis, je ne suis pas censé m’impliquer dans les affaires du ministère de la Justice. Je ne suis pas censé m’impliquer dans les affaires du FBI, je ne suis pas censé faire le genre de choses que j’aimerais faire. Et cela me frustre énormément. »
La théorie de l’exécutif unitaire suggère que ces limites restreignent à tort les pouvoirs du chef de l’exécutif.
Formulée par des théoriciens juridiques conservateurs dans les années 1980 pour aider le président Ronald Reagan à revenir sur les politiques libérales, la théorie de l’exécutif unitaire promet d’étendre radicalement les pouvoirs présidentiels.
Il n’existe pas de définition largement acceptée de cette théorie. Même ses partisans ne s’accordent pas sur son contenu et sur ce qu’elle pourrait justifier. Mais dans sa version la plus élémentaire, la théorie de l’exécutif unitaire affirme que tout ce que fait le gouvernement fédéral qui relève de l’exécutif – de la mise en œuvre et l’application des lois à la gestion de la plupart des activités du gouvernement fédéral – devrait être contrôlé personnellement par le président.
Cela signifie que le président devrait avoir le contrôle total sur l’ensemble du pouvoir exécutif, avec ses dizaines d’institutions gouvernementales majeures et ses millions d’employés. En termes simples, la théorie affirme que le président devrait pouvoir donner des ordres à ses subordonnés et les licencier à sa guise.
Le président pourrait donner des ordres au FBI ou ordonner au procureur général des États-Unis d’enquêter sur ses adversaires politiques, comme l’a fait Trump. Le président pourrait publier des déclarations de signature – une déclaration écrite – qui réinterprètent ou ignorent certaines parties des lois, comme l’a fait George W. Bush en 2006 pour contourner l’interdiction de la torture. Le président pourrait contrôler des agences indépendantes telles que la Securities and Exchange Commission et la Consumer Product Safety Commission. Le président pourrait être en mesure de contraindre la Réserve fédérale à modifier les taux d’intérêt, comme l’a suggéré Trump. Et le président pourrait disposer d’un pouvoir inhérent lui permettant de déclarer la guerre comme il l’entend sans autorisation formelle du Congrès, comme l’ont fait valoir des responsables pendant la présidence de Bush.
Une doctrine constitutionnellement contestable
Une théorie est une chose. Mais si elle obtient l’aval officiel de la Cour suprême, elle peut devenir une orthodoxie gouvernementale. Il semble à de nombreux observateurs et universitaires que les actions de Trump ont intentionnellement provoqué des procès, dans l’espoir que le pouvoir judiciaire adopte cette théorie et lui permette ainsi d’aller encore plus loin. Et l’actuelle Cour suprême semble prête à exaucer ce souhait.
Jusqu’à récemment, le pouvoir judiciaire avait tendance à traiter indirectement les revendications qui apparaissent désormais de manière plus formelle sous le nom de théorie de l’exécutif unitaire.
Au cours des deux premiers siècles d’existence du pays, les tribunaux ont abordé certains aspects de cette théorie dans des affaires telles que Kendall c. États-Unis en 1838, qui limitait le contrôle présidentiel sur le ministre des Postes, et Myers c. États-Unis en 1926, qui stipulait que le président pouvait révoquer un ministre des Postes dans l’Oregon.
En 1935, dans l’affaire Humphrey’s Executor c. États-Unis, la Cour suprême a statué à l’unanimité que le Congrès pouvait limiter la capacité du président à révoquer un commissaire de la Commission fédérale du commerce. Et dans l’affaire Morrison c. Olson, en 1988, la Cour a confirmé la capacité du Congrès à limiter la capacité du président à révoquer un conseiller indépendant.
Certaines de ces décisions allaient dans le sens de certaines revendications unitaires de l’exécutif, mais d’autres les rejetaient directement.
Se rapprocher d’un exécutif unitaire
Dans une série d’affaires au cours des 15 dernières années, la Cour suprême a évolué dans une direction clairement unitaire et favorable au président. Dans ces affaires, la Cour a annulé les limites légales imposées au pouvoir du président de révoquer des fonctionnaires fédéraux, permettant ainsi un contrôle présidentiel beaucoup plus important.
Ces décisions suggèrent clairement que les décisions historiques anti-unitaires de longue date, telles que celle de Humphrey, sont de plus en plus fragiles. En fait, dans l’opinion concordante du juge Clarence Thomas en 2019 dans l’affaire Seila Law LLC c. CFPB, où la Cour a jugé que la structure de direction du Bureau de protection financière des consommateurs était inconstitutionnelle, il a exprimé son désir de « rejeter » le « précédent erroné » de Humphrey.
Plusieurs affaires inscrites au rôle d’urgence, ou rôle fantôme, de la Cour ces derniers mois indiquent que d’autres juges partagent ce souhait. Ces affaires ne nécessitent pas d’arguments complets, mais peuvent indiquer la direction prise par la Cour.
Dans les affaires Trump c. Wilcox, Trump c. Boyle et Trump c. Slaughter, toutes datant de 2025, la Cour a confirmé le licenciement par Trump de fonctionnaires du Conseil national des relations du travail, du Conseil de protection du système du mérite, de la Commission de sécurité des produits de consommation et de la Commission fédérale du commerce.
Auparavant, ces fonctionnaires semblaient être protégés contre toute ingérence politique.
Contrôle total
Les remarques des juges conservateurs dans ces affaires indiquent que la Cour réévaluera bientôt les précédents anti-unitaires.
Dans l’affaire Trump c. Boyle, le juge Brett Kavanaugh a écrit : « Que cette Cour restreigne ou infirme un précédent […] il existe au moins une perspective raisonnable (pas une certitude, mais au moins une perspective raisonnable) que nous le fassions. » Et dans son opinion dissidente dans l’affaire Trump c. Slaughter, la juge Elena Kagan a déclaré que la majorité conservatrice était « impatiente » de renverser l’arrêt Humphrey et d’adopter enfin officiellement le principe de l’exécutif unitaire.
En bref, l’issue est prévisible, et l’arrêt Humphrey pourrait bientôt suivre le chemin de l’arrêt Roe c. Wade et d’autres décisions historiques qui ont guidé la vie américaine pendant des décennies.
Quant à ce que l’approbation judiciaire de la théorie de l’exécutif unitaire pourrait signifier dans la pratique, Trump semble espérer qu’elle se traduira par un contrôle total et donc par la capacité d’éradiquer ce qu’on appelle le « deep state ». D’autres conservateurs espèrent qu’elle réduira le rôle réglementaire du gouvernement.
Kagan a récemment averti que cela pourrait signifier la fin de la gouvernance administrative telle que nous la connaissons, c’est-à-dire la manière dont le gouvernement fédéral fournit des services, supervise les entreprises et applique la loi :
« Humphrey’s sous-tend une caractéristique importante de la gouvernance américaine : des organes administratifs bipartites exerçant des fonctions basées sur l’expertise avec une certaine indépendance par rapport au contrôle présidentiel. Le Congrès les a créés … à partir d’une vision fondamentale. Il pensait que dans certains domaines du gouvernement, un groupe de personnes compétentes issues des deux partis – dont aucune ne pouvait être révoquée sans motif valable par le président – prendrait des décisions susceptibles de promouvoir le bien public à long terme. »
Si la Cour suprême fait officiellement du chef de l’exécutif un exécutif unitaire, la promotion du bien public pourrait dépendre uniquement des caprices du président, une situation qui caractérise généralement davantage la dictature que la démocratie.
Concordia University
