« Un pognon de dingue » – Le soutien public aux entreprises privées lucratives en Belgique

Cet inventaire n’est pas exhaustif, un tel exercice se heurte en effet à des limitations en termes de données disponibles et de ressources nécessaires pour calculer le coût d’une série de mesures répertoriées. Cette analyse se veut une première estimation, statique sans prise en compte des effets de comportement, qui gagnera à être complétée et affinée plus avant.

Dans cette note, nous distinguons trois grandes catégories de soutien public aux entreprises privées.

Une première forme de soutien public (catégorie 1) relève de l’affaiblissement des normes sociales et fiscales de référence, c’est-à-dire l’érosion progressive des taux des prélèvements obligatoires qui s’appliquent aux entreprises (que ce soit des impôts ou des cotisations sociales). Aucune institution belge ne fournissant de suivi systématique sur ce point, nous proposons une liste indicative et, lorsque cela est possible, une estimation du manque à gagner associé à cette catégorie.

La deuxième catégorie comprend les subventions directes octroyées par l’État (tout niveau de pouvoir confondu) ou par la sécurité sociale aux entreprises privées. Ces aides incluent les aides à l’investissement et surtout les subsides salariaux.

Enfin, nous comptabilisons au sein d’une troisième catégorie les subventions indirectes qui consistent en des réductions de prélèvements obligatoires par rapport à la norme de référence. Il peut s’agir de déduction ou d’exonération fiscale qui diminue la base imposable ou de réduction d’impôt spécifique qui diminue le taux. Elles engendrent un « manque à gagner » pour l’État ou la sécurité sociale, et sont considérées comme des dépenses (para)fiscales. À titre d’exemple, on peut citer la réduction temporaire des cotisations sociales accordée en 2023 nommée « compétitivité », les nombreuses déductions et réductions à l’impôt des sociétés ou encore les réductions spécifiques de cotisations sociales. Une série de ces dépenses (para)fiscales sont tellement semblables à des subventions directes qu’elles sont comptabilisées comme telles.

Pour estimer le montant des subventions directes et des dépenses (para)fiscales (catégorie 2 et 3), nous utilisons une méthodologie inspirée d’une étude menée par des chercheurs français [6] que nous appliquons aux données disponibles pour la Belgique. Par rapport au cas français, l’importance du secteur non marchand est tout à fait spécifique. En effet, en Belgique, une part importante des missions publiques n’est pas assurée directement par les administrations publiques, mais par des sociétés publiques autonomes ou des organisations sans but lucratif. Ces organisations, bien que non lucratives (leur objectif n’étant pas de générer un profit), se retrouvent incorporées dans le secteur privé dans les statistiques (notamment de la comptabilité nationale), car elles offrent des services considérés comme marchands (par exemple, les hôpitaux, les maisons de repos et de soins, la SNCB, les sociétés publiques de gestion de l’eau, les intercommunales, etc.) [7]. Pour éviter de surestimer le soutien public aux entreprises privées lucratives, nous avons recours, lorsque les données le permettent, à une méthode qui retranche les subsides perçus par les organisations privées non lucratives.

Catégorie 1. Affaiblissement de la norme

Les entreprises privées paient directement les cotisations sociales patronales à la sécurité sociale depuis 1945 et l’impôt des sociétés à l’État depuis 1962. Ces deux types de prélèvement ont fait l’objet de réductions de taux dans l’histoire récente.

Depuis 2002, les gouvernements successifs ont accentué le recours aux réductions de cotisations patronales avec l’objectif annoncé d’augmenter la compétitivité et de créer de l’emploi. Le montant total des réductions de cotisations a presque triplé entre 2002 et 2019 [8]. Voté en 2015, le tax shift du gouvernement Michel (2014-2018) va néanmoins avoir un effet accélérateur sur cette tendance baissière. En effet, la réduction progressive du taux facial des cotisations sociales patronales dans le cadre du tax shift a fait passer le taux de base des cotisations patronales de 32,4% à 30% en 2016 puis de 30 à 25% à partir de 2018 [9]. Le manque à gagner qui en résulte pour les recettes de la sécurité sociale est calculé annuellement par le Bureau fédéral du Plan [10] et s’élève à 7,8 milliards d’euros en 2023 pour les branches d’activités marchandes. Ces branches d’activités marchandes reprennent l’ensemble de l’activité économique excepté l’administration publique, l’enseignement et les activités des ménages, mais elles comprennent la santé et l’action sociale. Pour éviter de surestimer les réductions de cotisations sociales patronales bénéficiant aux entreprises privées lucratives suite au tax shift, nous enlevons de ce montant global la part qui revient à la branche d’activité « santé humaine et action sociale ». Puisque les données ne sont pas disponibles par branche d’activité, nous estimons le montant de la réduction des cotisations sociales affairant à la branche « santé et l’action sociale » en l’inférant à partir de son poids dans la masse salariale totale. La santé et l’action sociale pèsent 32,6 milliards, soit 14,6% de la masse salariale totale en 2023. Nous retranchons donc cette proportion du montant total pour arriver à un transfert de 6,7 milliards en 2023 de la sécurité sociale vers les entreprises privées lucratives.

Dans la même logique politique, le taux nominal de l’impôt des sociétés a aussi été réduit plusieurs fois depuis le début des années 80. Il était alors de 48% [11]. En 1990-1991, une réforme a combiné un élargissement de la base imposable à une baisse des taux, passés de 43% à 39%. Cette tendance s’est poursuivie en 2003, avec une nouvelle diminution à 33%. Le gouvernement Michel a ensuite mis en œuvre une double diminution des taux avec un passage à 29% en 2018 et à 25% en 2020. À notre connaissance, aucune étude ou institution ne calcule systématiquement le montant des recettes fiscales perdues suite aux baisses successives du taux nominal de l’impôt des sociétés et nous n’avons pas les moyens de le faire. Cependant, dans une étude de 2017 [12], la Banque nationale de Belgique (BNB) a estimé, la perte de recettes fiscales due à la baisse des taux suite à la dernière réforme du gouvernement Michel (passage de 33 à 25% entre 2018 et 2021) pour les années de 2018 à 2021. Pour estimer le montant de la baisse des taux faciaux de 33 à 25% à l’impôt des sociétés pour 2022 et 2023, nous indexons le montant de 2021 calculé par la BNB (« en vitesse de croisière ») avec l’indice des prix à la consommation. Le montant s’élève alors à 5,4 milliards pour 2023. Nous affectons la totalité de ce montant au secteur privé lucratif, car la plupart des institutions du secteur non lucratif ne sont pas soumises à l’impôt des sociétés.

Tableau 1. Coût du tax shift et de la baisse de l’impôt des sociétés décidés par le gouvernement Michel

De manière prudente, nous totalisons le manque à gagner pour les finances publiques lié à l’affaiblissement de la norme à hauteur de 6,7 milliards pour la réduction du taux de cotisations sociales patronales et à 5,4 milliards pour la réduction récente de l’impôt des sociétés, soit un total de 12 milliards en 2023.

Catégorie 2. Subventions directes

Après l’affaiblissement de la norme, nous nous concentrons sur les subsides directs aux entreprises privées lucratives. Nous utilisons pour ce faire la définition d’Eurostat : il s’agit de « l’ensemble des transferts courants versés par les administrations publiques à des producteurs résidents, sans contrepartie, dans le but d’influencer leurs différentes politiques » [13]. Ces subventions directes sont calculées par la comptabilité nationale [14]. Dans l’ensemble des subventions comptabilisées, nous faisons une série de retranchement pour ne prendre en compte que les subventions versées aux entreprises privées et tenter d’isoler le secteur lucratif du secteur non lucratif (méthodologie explicitée en annexe 1).

Trois catégories [15] de la comptabilité nationale peuvent être considérées comme des subventions directes aux entreprises privées.

Premièrement, les « subventions sur les produits » désignent les subventions versées par unité de bien ou de service produite ou importée. Par exemple, les subsides pour l’éolien offshore se retrouvent dans cette catégorie. Le montant des subventions sur les produits s’élève à 3,8 milliards en 2023.

Deuxièmement, les « aides à l’investissement » sont des transferts en capital versés par les administrations publiques à des entreprises pour leur permettre de financer le coût d’acquisition d’actifs fixes (terrains, immeubles, outils, etc.). En 2023, le montant des aides à l’investissement reçues par le secteur privé de la part des administrations publiques s’élève à 2,9 milliards d’euros. Les données ne permettent pas d’isoler la part de ces aides qui bénéficie au secteur privé non lucratif. Pour estimer cette dernière, nous retranchons le montant des aides à l’investissement qui équivaut à la part de la valeur ajoutée générée par les entreprises privées dans les branches d’activités principalement non marchandes (c’est-à-dire l’enseignement, la santé et l’action sociale). Pour 2023, nous attribuons donc 9,6% des aides à l’investissement perçues par le secteur privé comme étant en réalité perçues par des institutions non lucratives. Nous obtenons alors 2,6 milliards d’euros en aides à l’investissement versés aux entreprises privées lucratives en 2023.

Troisièmement, les « autres subsides à la production » contiennent principalement les subsides salariaux, qui sont en fait, des dépenses (para)fiscales, c’est-à-dire des dérogations à la norme qui amputent des recettes budgétaires, mais qui s’apparentent tellement à des subsides directs qu’elles sont reprises dans cette catégorie par la comptabilité nationale. Cette dernière catégorie de subventions est la plus importante.

La spécificité des subsides salariaux

Les subsides salariaux aux entreprises sont répertoriés annuellement par le Bureau fédéral du Plan. Ces subsides font l’objet d’une attention particulière en Belgique puisqu’ils ont fortement augmenté ces 20 dernières années et que leur montant est particulièrement élevé par rapport aux pays voisins. Vous trouverez en annexe l’inventaire des subsides salariaux répertoriés par le Bureau fédéral du Plan. Cette annexe reprend l’ensemble des subventions salariales et des réductions de cotisations sociales, et ce, par niveau de pouvoir et uniquement pour les branches d’activités marchandes, mais y compris la branche de l’action sociale et de la santé. Pour 2023, elles s’élèvent à 13,5 milliards d’euros. Nous avons choisi de ne pas utiliser cette source de données, car elle prend en considération toute la branche d’activités du secteur de la santé humaine et de l’action sociale pour laquelle il existe des subventions salariales spécifiques qui soutiennent le secteur non marchand.

Pour isoler les entreprises privées lucratives, nous avons utilisé les données de la comptabilité nationale. Les subsides salariaux sont alors inclus dans le poste « autres subventions sur les produits » et en constituent l’élément principal, mais pas unique. Les autres subventions sur les produits s’élèvent, pour le secteur privé lucratif, à approximativement 13,7 milliards pour 2023 selon notre méthode de calcul.

Les subsides salariaux se répartissent en différentes catégories :

• Les réductions de cotisations sociales patronales ciblées (pour les travailleurs âgés, premiers engagements, réduction collective du temps de travail, demandeurs d’emploi de longue durée, jeunes travailleurs, article 60, etc.).

• Les dispenses de précompte professionnel sont un subside aux entreprises privées puisque ce mécanisme permet aux employeurs de ne pas verser le précompte professionnel dû à l’État alors qu’il est bien décompté de la fiche de paie des travailleurs. Elles concernent entre autres le travail de nuit et le travail en équipe, la recherche et développement, les heures supplémentaires.

• Les subsides salariaux régionaux, dont une grande partie est affectée aux titres-services [16].

L’ensemble de ces subventions versées par les administrations publiques au secteur privé atteint 17,7 milliards en 2023. À nouveau, nous tentons d’isoler les subsides perçus par le seul secteur privé lucratif en comptabilisant les autres subventions sur les produits perçues par les branches d’activités marchandes lucratives (l’ensemble de l’économie excepté les branches des administrations publiques, de l’enseignement, de l’action sociale et la santé, des activités des ménages), mais sans distinguer les secteurs institutionnels [17]. Ce montant s’élève alors à 13,7 milliards pour 2023. Nous garderons ce dernier montant. Il n’est pas encore exact puisque d’un côté, nous considérons que toutes les unités économiques des branches d’activités marchandes sont des entreprises privées lucratives (or, dans la branche des transports, il y a les entreprises de transports publics, par exemple) et d’un autre côté, nous considérons que toutes les unités économiques des branches non marchandes sont non lucratives alors que ces secteurs peuvent aussi être investis par des acteurs privés lucratifs (pensons, par exemple, au secteur des maisons de repos). Les données qui permettraient d’obtenir le montant exact ne sont malheureusement pas disponibles. Cette approche nous semble donc, dans les conditions actuelles, la plus correcte (plus de commentaires en annexe 1).

Selon nos estimations, en additionnant les subventions sur les produits (3,8 milliards), les aides à l’investissement (2,6 milliards) et les autres subsides à la production (13,7 milliards), l’ensemble des subventions directes aux entreprises privées lucratives s’élève alors à 20,1 milliards en 2023. Le graphique ci-dessous montre l’évolution exponentielle des subsides salariaux qui ont été multipliés par 7 entre 1995 et 2023. Les aides à l’investissement et les subventions sur les produits sont, quant à elles, restées plutôt stables.

Graphique 1. Évolution des subsides directs aux entreprises privées lucratives en Belgique (en millions d’euros)

Catégorie 3. Les réductions fiscales et parafiscales

Aux côtés de l’affaiblissement de la norme et des subsides directs, le soutien public aux entreprises consiste aussi en des dérogations à la norme actuelle. Il s’agit de réductions de prélèvements obligatoires par rapport à une norme de référence. Ils engendrent un manque à gagner pour l’État ou la sécurité sociale et sont donc considérés comme des dépenses fiscales (quand le manque à gagner concerne l’État) ou parafiscales (quand le manque à gagner concerne la sécurité sociale). Comme on l’a vu dans la section ci-dessus, une partie de ces dérogations à la norme sont tellement similaires à des subventions directes qu’elles sont considérées comme telles dans la comptabilité nationale. Il s’agit des subsides salariaux.

Dans cette analyse, nous prenons en compte les dépenses fiscales répertoriées dans l’inventaire du SPF Finances ainsi qu’une série de dépenses parafiscales. Notre analyse ne prend pas en compte les réductions fiscales et parafiscales dont bénéficient les avantages extralégaux (voitures de société, chèques-repas, assurances groupe, etc.) et les formes de travail sans cotisation sociale ou avec des cotisations sociales réduites (comme le travail étudiant).

Les dépenses fiscales

Pour estimer les dépenses fiscales, nous nous basons sur l’inventaire des dépenses fiscales fédérales établi chaque année par le SPF Finances [18]. Même s’il constitue une avancée notable dans le recensement du soutien public au privé, la Cour des comptes [19] a déjà pointé plusieurs lacunes comme le manque de transparence et d’exhaustivité de l’inventaire ainsi que l’absence d’un inventaire consolidé pour l’ensemble des niveaux de pouvoir. Cet inventaire répertorie, pour chaque impôt fédéral, les dérogations au système général ainsi que les niches fiscales appartenant au système général et calcule leur montant [20]. Une dépense fiscale est considérée comme étant « une moindre recette découlant d’encouragements fiscaux, résultant d’une dérogation au système général d’un impôt en faveur de certains contribuables ou de certaines activités économiques, sociales, culturelles, etc., et qui pourrait être remplacée par une subvention directe » [21]. Pour calculer le coût des dépenses fiscales, l’inventaire calcule l’augmentation potentielle des recettes sans tenir compte des effets de comportement ou de substitution suite à la suppression de cette mesure.

Pour identifier les dépenses fiscales qui bénéficient aux entreprises privées lucratives, nous développons une méthodologie reprise en annexe. Les bénéficiaires des dépenses fiscales peuvent être soit les ménages, soit les entreprises, soit les deux. Nous comptabilisons uniquement les dépenses fiscales qui bénéficient exclusivement aux entreprises. Lorsqu’elles bénéficient aux ménages et aux entreprises en même temps, elles ne sont pas prises en compte puisque nous ne pouvons pas identifier la part qui bénéficie effectivement aux entreprises. Il s’agit par exemple des taux de TVA réduits pour certains secteurs (horeca, construction) ou d’une série de déductions à l’impôt des personnes physiques (titres-services, flexijobs, réduction d’impôts pour les heures supplémentaires, etc.). Sont donc prises en compte l’ensemble des niches fiscales liées à l’impôt des sociétés [22] et une partie des dépenses fiscales liées aux accises et au précompte professionnel. Comme les dépenses fiscales liées au précompte professionnel sont déjà comptabilisées comme subventions directes en tant que subsides salariaux, nous les retranchons ici pour éviter des doubles comptages. L’enjeu d’isoler le secteur non marchand se pose moins pour les dépenses fiscales puisque nous faisons l’hypothèse que l’impôt des sociétés ne s’applique qu’aux entreprises privées lucratives (très peu d’institutions non marchandes y sont assujetties) et nous faisons le choix d’attribuer entièrement les dépenses fiscales aux accises aux entreprises privées lucratives au vu des secteurs concernés.

Nous estimons le montant des dépenses fiscales versées aux entreprises privées lucratives à 20,2 milliards d’euros. Vous trouverez les montants des principales dépenses fiscales dont bénéficient les entreprises privées lucratives dans le tableau ci-dessous.

Tableau 2. Les dépenses fiscales

Plus de la moitié de ces dépenses fiscales proviennent de la déduction pour revenus définitivement taxés (RDT) à l’impôt des sociétés. Sous certaines conditions [23], les entreprises peuvent déduire de leur base imposable des revenus considérés comme déjà taxés. Depuis 1962, le législateur belge a introduit cette disposition pour éviter une double imposition des revenus du capital : soit un montant imposé une première fois en tant que bénéfice de la société, puis en tant que dividende pour l’actionnaire ; soit une imposition en cascade lorsqu’une société A est actionnaire d’une autre B, le dividende reçu par la société A pouvant alors aussi être imposé comme bénéfice. La même exonération s’applique aux plus-values sur actions, le législateur considérant que dans la recette de la vente des actions se trouvent des bénéfices ayant déjà été imposés les années précédentes. Le montant des dépenses fiscales liées à cette dernière disposition se chiffre à de 3,4 milliards en 2022. Nous ne prenons pas en compte ce montant parce qu’il reflète simplement la différence entre les entrées et les sorties de l’ensemble des réserves des plus-values sur action. Cette méthode provoque alors une fluctuation très importante du montant de la dépense fiscale liée aux plus-values sur actions année après année amenant même à des montants fortement négatifs qu’il est difficile d’interpréter (par exemple -30,2 milliards en 2008). Il n’en reste pas moins que cette déduction permet bien aux entreprises de diminuer l’impôt dû.

Ce système de revenus définitivement taxés est une aubaine pour les multinationales présentes en Belgique. Elles s’organisent pour que leurs bénéfices ou dividendes soient préalablement taxés dans un pays à faible imposition, puis immunisé en Belgique, ce qui leur permet d’éluder ou de minimiser l’impôt total. Pour permettre aux PME de bénéficier du système, des SICAV RDT (des fonds communs de placement entre PME) ont été inventées. Ces fonds se chargent de répondre aux conditions d’accès à la RDT. Les PME peuvent à leur tour bénéficier du régime d’exonération. Dans ce cas, le précompte payé sur le dividende versé par la SICAV RDT à chacune des PME membres du fond est déductible, et l’éventuelle plus-value réalisée lors de la vente de parts de la SICAV est non taxée. Cette règle spécifique pour les RDT va bien au-delà des règles imposées par l’Union européenne pour éviter la double imposition.

Le graphique ci-dessous montre l’évolution des réductions fiscales. Celles liées aux accises ont fortement augmenté depuis 2004 puis diminué à partir de 2021 suite à une décision du gouvernement fédéral de baisser le taux de remboursement du diesel professionnel [24]. Les réductions fiscales à l’impôt des sociétés poursuivent une tendance à la hausse bien qu’étant plus fluctuantes. En 2022, l’impôt des sociétés a rapporté 21,7 milliards à l’État [25] et les dépenses fiscales à l’impôt des sociétés s’élèvent à 19,3 milliards (hors plus-value RDT) pour la même année. Même si le montant de ces dépenses fiscales ne prend pas en compte les éventuels effets de comportement, cette comparaison montre l’ampleur des dépenses fiscales à l’impôt des sociétés qui bénéficient aux entreprises privées lucratives.

Graphique 2. Évolution des réductions fiscales à l’impôt des sociétés et aux accises en millions d’euros [26]

Les dépenses parafiscales

Les dépenses parafiscales sont soit des réductions de cotisations sociales patronales ciblées, soit des subventions salariales que la sécurité sociale verse aux employeurs (pensons aux titres-services). Près de la totalité de ces dépenses parafiscales sont déjà comptabilisées par la comptabilité nationale comme subventions directes [27], exceptées deux d’entre elles : la réduction structurelle de cotisations sociales patronales et la réduction ponctuelle de réductions de cotisations sociales patronales « compétitivité » accordée au premier semestre 2023 pour « compenser » l’indexation des salaires, qui s’est chiffrée à 1,263 milliard d’euros en 2023 [28].

Nous utilisons les données du Bureau fédéral du Plan [29] pour estimer leur montant et leur évolution. À nouveau, pour éviter de comptabiliser dans ce montant la part qui bénéficie au secteur privé non lucratif, nous retranchons du montant total, la part transférée au secteur privé non lucratif en l’inférant à partir de son poids dans la masse salariale totale (soit 14,6% en 2023) puisque les cotisations sociales sont une part du salaire. Nous obtenons alors un montant de 735 millions en 2022 et de 1,5 milliard en 2023 pour ces deux réductions parafiscales.

Ces réductions parafiscales ont fortement chuté en 2018 du fait de la diminution de la réduction structurelle des cotisations sociales patronales pour compenser en partie la diminution des taux de cotisations sociales patronales dues au tax shift.

Graphique 3. Évolutions des réductions parafiscales (en millions d’euros)

Montant total et évolution du soutien public aux entreprises privées

Nous ne disposons pas encore de l’ensemble des données pour les dépenses fiscales en 2023. Nous ne pouvons donc pas calculer le montant exact de l’ensemble du soutien public aux entreprises privées lucratives pour 2023. Nous pouvons néanmoins l’estimer de la façon suivante. En 2023, nous obtenons un montant de 12 milliards d’euros suite à l’affaiblissement de la norme liée aux réductions de taux des cotisations sociales patronales et de l’impôt de sociétés. À ce montant s’ajoutent 20,1 milliards de subventions directes aux entreprises privées lucratives sous la forme d’autres subventions (donc de subsides salariaux), de subventions sur les produits et d’aides à l’investissement. Enfin, nous connaissons aussi le montant des réductions parafiscales non considérées comme subventions directes qui se chiffre à 1,5 milliard pour 2023. Cela nous amène à un montant de 33,6 milliards pour 2023 auquel il faudra ajouter les réductions fiscales liées à l’impôt des sociétés et aux accises qui bénéficient aux entreprises privées lucratives. Au moment d’écrire ces lignes, nous ne disposons pas des montants concernant les réductions fiscales liées à l’impôt des sociétés (2023) et aux accises qui bénéficient aux entreprises privées lucratives (2023). Pour obtenir un montant comparable aux années précédentes, nous faisons le choix de reproduire le dernier montant disponible. Nous estimons ainsi le soutien public aux entreprises privées lucratives à 53,8 milliards en 2023.

2022 est l’année pour laquelle nous disposons de données complètes. Cette année-là, nous estimons le soutien public aux entreprises privées lucratives à 51,9 milliards d’euros. Cela équivaut, pour 2022, à 17,6% des dépenses publiques, 115,4% des dépenses de santé et 1,5 fois le budget de l’enseignement en Belgique. Si nous ne prenons en compte que les subventions directes (catégorie 2) en 2023 qui s’élèvent à 20,1 milliards, cela correspond à 6,3% des dépenses publiques, 42,7% des dépenses de santé et 53,4% des dépenses de l’enseignement en Belgique.

Tableau 3. Récapitulatif du soutien public aux entreprises privées lucratives

*Les montants étoilés correspondent au montant de l’année précédente car nous ne disposons pas des données plus récentes.

Le graphique suivant montre l’évolution des différents types de soutien public aux entreprises privées lucratives en milliards d’euros courants.

Graphique 4. Évolution des différents types de soutien public aux entreprises privées lucratives (millions d’euros courants) [30]

Les graphiques suivants montrent l’évolution des différents types de soutien public en les rapportant au PIB puis au montant des dépenses publiques en Belgique.

Graphique 5. Évolution des différents types de soutien public aux entreprises privées lucratives (en % du PIB)

Graphique 6. Évolution des différents types de soutien public aux entreprises privées lucratives (en % des dépenses publiques)

Le graphique met en évidence plusieurs constats significatifs. Depuis 2003, première année pour laquelle l’ensemble des données sont disponibles, le soutien public aux entreprises privées lucratives suit une tendance à la hausse constante, passant de 12% des dépenses publiques en 2003 à 19% en 2019 (avant la pandémie de Covid-19) puis à 17,6% en 2022 et de 6,1% du PIB en 2003 à 9,2% du PIB en 2022. Une étude française [31] a estimé le soutien public de l’État français aux entreprises privées à 6,4% du PIB en 2019, soit un niveau inférieur au montant belge qui est de 8,3% pour la même année [32].

Parmi les différentes composantes du soutien public, les subventions salariales et les réductions des taux d’imposition et de cotisations sociales affichent les augmentations les plus marquées. Cela est en partie dû au fait que ces réductions de taux sont calculées seulement depuis les réformes mises en œuvre à partir de 2016. En revanche, les réductions parafiscales connaissent une forte diminution en 2018, un mouvement qui a été destiné à compenser en partie les pertes de recettes de cotisations liées au tax shift. Certains postes restent relativement stables au fil du temps, comme les subventions sur les produits et les aides à l’investissement.

Conclusion

L’objectif de cette étude est d’estimer le plus fidèlement possible l’argent public versé aux entreprises privées lucratives. Pour ce faire, nous avons mis au point une méthodologie qui permet de différencier le secteur privé non lucratif et le secteur privé lucratif et ainsi répondre à une spécificité belge : la mise en œuvre de certains services d’intérêt général par des organisations privées non marchandes. Dans la mesure du possible, nous avons retranché ces organisations des données puisqu’elles n’ont pas vocation à fonctionner sans le soutien de l’État.

Cette étude met d’abord en évidence la complexité et les limites inhérentes à la consolidation des données sur le soutien public aux entreprises privées lucratives en Belgique. Les lacunes observées dans la transparence, l’exhaustivité et l’harmonisation des données illustrent une absence de volonté politique claire pour objectiver ces transferts financiers massifs. En l’absence d’un cadre consolidé et systématique, ces données restent fragmentées, rendant difficile une évaluation rigoureuse et entravant un débat démocratique nécessaire sur ces enjeux.

En Belgique, les aides publiques aux entreprises privées lucratives augmentent de façon importante depuis le milieu de la décennie 1990. Alors qu’elles représentaient 12% de la dépense publique en 2003, elles atteignent 17,6% en 2022, année de référence, car la plus récente pour laquelle nous disposons de données complètes. Pour rappel, ce chiffre équivaut à 115,4% des dépenses de santé et 150% des dépenses de l’enseignement. En valeur absolue, ce sont 51,9 milliards d’euros qui sont passés des caisses de l’État à celles des entreprises privées lucratives en 2022, année de référence. C’est aussi un montant annuel trois fois supérieur à l’effort austéritaire demandé à la Belgique par la Commission européenne (15,7 milliards en 2029) [33].

Cette augmentation du soutien public au privé n’est pas une spécificité belge, il est caractéristique d’une trajectoire de néolibéralisation observée dans beaucoup d’États, y compris les plus proches de la Belgique. Cette transformation du rôle de l’État consacre un partenariat public-privé (PPP) élargi à la société dans son ensemble. Il s’agit d’une forme de propriété qui s’est fortement développée depuis les années 1980 et est même devenue une caractéristique fondamentale de la relation entre l’État et l’entreprise privée en environnement néolibéral [34].

En Belgique, ce soutien public au privé se réalise surtout par des subsides salariaux. Les réductions de cotisations sociales (y compris tax shift) et les subsides salariaux comptent pour près de 40% du total du soutien public en 2022. Cette prise en charge par le contribuable et le salarié d’une partie de la dépense salariale du secteur privé vise à faire baisser le coût du travail afin de maintenir ou d’augmenter l’emploi dans le secteur privé en Belgique. Trois arguments théoriques sous-tendent ces « politiques de compétitivité salariale » [35].

Premièrement, l’effet « compétitivité-prix » est le plus souvent brandi par les défenseurs de ces politiques en Belgique. La baisse des salaires pour l’employeur lui permettrait d’embaucher plus. Sauf que rien n’indique que le soutien public se retrouve effectivement dans de nouveaux emplois et non dans les marges des entreprises ou les dividendes de leurs actionnaires. Les conditionnalités sur ces aides, lorsqu’elles existent, restent peu opérationnelles. La fermeture récente de l’usine d’Audi Bruxelles, une entreprise particulièrement « soutenue » et pourtant destructrice d’emplois, le montre encore une fois empiriquement. Cette fermeture démontre plutôt que c’est la demande qui crée l’emploi et non les entreprises [36].

Deuxièmement, en baissant le « coût du travail » pour les propriétaires, ceux-ci seraient moins encouragés à remplacer du travail moins qualifié par des machines qui restent alors plus chères que le salaire du travailleur peu qualifié. C’est ce que les économistes appellent « l’effet de substitution ». Aussi séduisant soit-il, cet argument présuppose un sous-usage du capital qui va alors nourrir la spéculation financière et monétaire. À l’heure de la transition énergétique et écologique, il est étonnant de préconiser une baisse de l’investissement industriel…

Troisièmement, une baisse des salaires serait, toujours selon les défenseurs de ces politiques, répercutée sur les prix de vente. Une baisse des prix permettrait d’augmenter les volumes vendus et donc la production nécessaire. Ce qui par un « effet volume produit » augmenterait l’emploi. Ici, c’est la liaison quasi mécanique qui est faite entre baisse des salaires et baisse des prix qui pose problème. Les entreprises répercutent généralement les hausses de salaire dans les prix, l’inverse ne se vérifie pas toujours. En effet, si une entreprise parvient à écouler sa production à un prix donné, pourquoi le baisserait-elle lorsque ses coûts baissent ? D’autres facteurs entrent ici en jeu, notamment l’intensité de la concurrence sur le marché [37] ou la taille du marché domestique (pour la Belgique, inutile de faire un dessin).

Il y a une autre explication à ce soutien public aux entreprises privées lucratives, largement tue par la théorie néoclassique et les politiciens néolibéraux. Ce soutien permet aux actionnaires du secteur privé d’atténuer le risque financier de leurs investissements, en adossant leurs profits à la puissance publique [38], qui fonctionne alors comme l’assureur en dernier ressort du profit. Par son soutien financier, l’État donne une garantie de profit aux propriétaires des entreprises, presque sans condition puisqu’ils ne sont pas tenus de rembourser lorsqu’ils ne tiennent pas leur engagement, c’est-à-dire à minima maintenir l’emploi. Dans ce cas, le risque de l’investissement capitaliste est transféré, par le biais de l’État et de la sécurité sociale, sur le contribuable, les enseignants, les fonctionnaires, les infirmières, les médecins…un pognon de dingue vous avez dit ?

Annexes

1. Méthodologie pour la comptabilisation des subventions directes

La comptabilité nationale distingue cinq secteurs institutionnels qui composent l’économie nationale et qui se différencient par leurs fonctions, comportement et objectifs principaux. Il s’agit des sociétés non financières (S11), des sociétés financières (S12), des administrations publiques (S13), des ménages (S14) et des institutions sans but lucratif au service des ménages (S15). Le secteur privé est donc composé de deux secteurs institutionnels : les sociétés financières et non financières.

Dans la comptabilité nationale, les subventions (D3) sont composées des subventions sur les produits (D31) et des autres subventions à la production (D39). À ces catégories, nous ajoutons les aides à l’investissement (D92) que nous considérons aussi comme subsides aux entreprises privées.

Nous prenons donc en compte trois catégories de subventions dans la comptabilité nationale. Lorsque c’est possible, nous distinguons les subventions reçues par les entreprises (secteurs institutionnels S11 et S12) et au sein de ces secteurs, uniquement les entreprises privées lucratives.

• Les subventions sur les produits (D31) sont « des subventions versées par unité de bien ou de service produite ou importée. Les subventions sur les produits concernent uniquement les productions marchandes (P.11) et pour usage propre (P.12) ». Elles ne sont pas réparties par secteur institutionnel. Il s’agit par exemple, des subsides pour l’éolien offshore [39]. Nous faisons l’hypothèse qu’elles bénéficient exclusivement à des entreprises privées lucratives.

• Les autres subventions à la production (D39) comprennent les subventions autres que sur les produits dont peuvent bénéficier les unités productrices résidentes en raison de leurs activités de production. Nous retenons uniquement les subventions perçues par les secteurs institutionnels suivants : S11 (sociétés non financières) et S12 (sociétés financières). Nous excluons donc les subventions versées par les administrations publiques, mais destinées à d’autres secteurs institutionnels.

• Les aides à l’investissement (D92) sont des transferts en capital, en espèces ou en nature, effectués par des administrations publiques ou par le reste du monde à d’autres unités institutionnelles résidentes ou non résidentes pour leur permettre de financer en partie ou en totalité le coût de l’acquisition d’actifs fixes. Nous tenons compte des aides à l’investissement reçues par les sociétés non financières et financières de la part des administrations publiques.

Outre les aides à l’investissement, l’État soutient les entreprises à travers les autres transferts en capital (D99). Les autres transferts en capital peuvent notamment couvrir des prises de participation (comme l’achat d’action par l’État) ou des instruments relevant de la garantie financière publique. Nous ne les prenons pas en compte, car si ce sont effectivement des interventions économiques favorables aux entreprises, ils ne constituent pas véritablement une aide publique, car le transfert de richesse n’est pas sans contrepartie et n’est pas certain. De même, les subventions provenant des institutions de l’Union européenne ne sont pas prises en compte dans cette estimation.

En Belgique, une part importante des missions publiques n’est pas assurée directement par les administrations publiques, mais par des sociétés publiques autonomes ou des institutions sans but lucratif (secteur non marchand). Ces institutions, bien que non lucratives (leur objectif n’étant pas de générer un profit), appartiennent au secteur des sociétés non financières (S11) dans la comptabilité nationale, car elles offrent des services considérés comme marchands (par exemple, les hôpitaux, les maisons de repos et de soins, la SNCB, les sociétés publiques de gestion de l’eau, les intercommunales, etc.) [40]. Pour éviter de surestimer le soutien public aux entreprises privées lucratives, nous recourons à deux méthodes complémentaires :

• Les autres subventions à la production (D39) sont aussi réparties par branche d’activité économique selon la classification NACE. Cela permet d’isoler les branches d’activités non marchandes, notamment les branches O à Q (administration publique, enseignement, santé humaine et action sociale) [41]. Toutefois, cette classification ne distingue pas les secteurs institutionnels de l’économie. Il est donc théoriquement possible que certaines entreprises privées lucratives soient présentes dans les branches O à Q (c’est notamment le cas des maisons de repos commerciales), tout comme il pourrait y avoir des administrations publiques dans des branches réputées lucratives (de A à N). Nous pourrions aussi estimer les autres subsides à la production versés au secteur privé lucratif en inférant leur montant à partir de la masse salariale des entreprises privées dans les branches d’activités principalement marchandes (c’est-à-dire l’ensemble des branches d’activités excepté l’enseignement, la santé et l’action sociale). Ces branches d’activités principalement marchandes représentent 85,7% de la masse salariale du secteur privé en 2023 et nous leur attribuerions alors 85,7% des autres subsides à la production du secteur privé, soit 15,1 milliards. Cependant, puisqu’une partie de subsides salariaux sont spécifiques au secteur non marchand, l’hypothèse que ces derniers soient répartis proportionnellement à la masse salariale nous parait trop bancale, c’est pourquoi nous gardons la première méthode.

• Les données sur les aides à l’investissement par branche d’activité économique ne sont pas disponibles. Pour tenter d’isoler le secteur non lucratif dans les entreprises privées (S11 et S12), nous estimons les aides à l’investissement perçues par le secteur privé non lucratif en les inférant à partir de la valeur ajoutée des branches d’activité (classification NACE) générée par les entreprises privées (S11 et S12). Nous isolons alors les branches d’activités non lucratives présentes (l’enseignement, la santé et l’action sociale). Nous affectons ensuite la proportion des aides à l’investissement qui correspond à la proportion de la valeur ajoutée générée par les entreprises privées dans les branches d’activités lucratives. Cela signifie que nous faisons l’hypothèse que les aides à l’investissement sont distribuées aux entreprises proportionnellement à la valeur ajoutée qu’elles génèrent. Les entreprises privées des branches d’activités marchandes lucratives génèrent 90,4% de la valeur ajoutée générée par l’ensemble des entreprises privées en 2023. On leur affecte alors 90,4% des aides à l’investissement perçues par les entreprises privées en 2023.

2. Méthodologie pour la comptabilisation des dépenses fiscales

Pour identifier les dépenses fiscales bénéficiant aux entreprises privées lucratives, nous nous basons sur les 7 types d’impôts et les 10 catégories thématiques définies par le SPF Finances.
Les types d’impôts nous permettent d’identifier les bénéficiaires des dépenses fiscales (voir tableau ci-dessous).

Les dépenses fiscales à l’impôt des sociétés et au précompte professionnel ne bénéficient, par définition, qu’aux entreprises. Puisque les dépenses fiscales en précompte professionnel sont déjà prises en compte dans les subventions directes par la comptabilité nationale, nous ne les prenons pas en compte ici. Certaines dépenses fiscales à l’impôt des personnes physiques, à la TVA et au précompte mobilier bénéficient en même temps aux entreprises et aux ménages. Nous ne les comptabilisons pas dans les dépenses fiscales des entreprises puisque nous ne pouvons pas identifier la part exacte qui bénéficie effectivement aux entreprises. Il s’agit par exemple des taux de TVA réduits pour certains secteurs (horeca, construction) ou d’une série de déduction à l’IPP (titres-services, flexijobs, réduction d’impôts pour les heures supplémentaires, etc.). Pour la TVA et les accises, nous déterminons les bénéficiaires à partir des catégories thématiques indiquées dans l’inventaire (voir tableau ci-dessous).

À nouveau, nous nous devons d’exclure les institutions non marchandes des entreprises lucratives privées. Pour ce faire, nous utilisons les catégories thématiques déterminées par le SPF Finances. Nous faisons l’hypothèse que l’impôt des sociétés ne s’applique qu’à des entreprises privées lucratives (très peu d’institutions non marchandes y sont assujetties) et donc que les dépenses fiscales à l’impôt des sociétés peuvent être attribuées comme un soutien public aux entreprises privées lucratives. Concernant les dépenses fiscales aux accises bénéficiant aux entreprises, nous faisons aussi le choix de les attribuer entièrement aux entreprises privées lucratives au vu des secteurs concernés.

3. Annexe statistique du Bureau fédéral du Plan

Ce tableau reprend les réductions de « charges » sur le travail dans les branches d’activités marchandes (y compris la branche « santé humaine et action sociale ») et est calculé bisannuellement par le Bureau fédéral du Plan. Les réductions de cotisations sociales patronales (ex ante) sont reprises dans les subventions directes dans notre analyse, excepté le montant des réductions dû à la diminution des taux faciaux liés au tax shift. L’ensemble des subventions salariales sont également incluses dans les subventions directes. Par contre, nous avons sorti la branche « santé humaine et action sociale » de notre analyse pour exclure les entreprises non lucratives. Les subventions salariales spécifiques au secteur non marchand (comme le Maribel social) sont donc exclues en grande partie de notre comptage. Par contre, une grande partie des subventions pour les titres-services est bien reprise (même si une partie de ces subventions est attribuée à des institutions non lucratives – ASBL- de titres-services).

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Les aides publiques aux entreprises ont augmenté 1,5 fois plus rapidement que les dépenses sociales

Selon Éconosphères [1], le soutien public aux entreprises privées atteignait 51,9 milliards d’euros en 2022, soit 9,2% du PIB et 17,6% des dépenses publiques. Depuis 20 ans, ce soutien a augmenté, en moyenne, de 4,6% par an hors inflation. Pendant cette même période, le PIB a augmenté de 1,5% par an hors inflation et les prestations sociales de 2,2%. En comparaison, les aides publiques aux entreprises ont augmenté 1,5 fois plus rapidement que les dépenses sociales et 1,8 fois plus rapidement que le PIB.

En se basant sur les montants hors inflation et mis en base 100 de 2004, le graphique ci-dessous [2] révèle une augmentation particulièrement rapide et soutenue des aides publiques aux entreprises, notamment lorsque l’on intègre les réductions des taux à l’impôt sur les sociétés et les effets du « tax shift » décidés sous la législature Michel. Ces aides publiques élargies ont plus que doublé en vingt ans, atteignant un indice de 235 en 2022. Si ne prend en compte uniquement les subsides directs aux entreprises et les niches (para)fiscales leur bénéficiant, les aides publiques ont alors augmenté de 3,2% en moyenne par an depuis 2004. Le recul temporaire de 2020 s’explique par la baisse du montant des niches fiscales à l’impôt des sociétés vu la récession économique induite par la crise sanitaire.

En comparaison, les dépenses sociales affichent une croissance nettement plus modérée. Entre 2004 et 2022, elles ont augmenté en moyenne de 2,2% par an contre 1,5% pour le PIB. Cela s’explique en partie par l’augmentation automatique des besoins dus au vieillissement de la population.

Évolution relative des aides publiques aux entreprises, des dépenses sociales et du PIB.
En termes réels et en base 100 de 2004

Calculs : Éconosphères. Données : Éconosphères, étude « Un pognon de dingue » ; BNB, pour le PIB et les dépenses sociales. Données déflatées par le déflateur du PIB (2010=100). Avant 2003, il n’y a pas de données disponibles concernant les niches fiscales dont bénéficient les entreprises privées (à l’impôt des sociétés et aux accises). L’année 2013 n’est pas reprise du fait de l’absence de données sur les niches fiscales à l’impôt des sociétés pour cette année.

Cette hausse fulgurante des subsides accordés aux entreprises privées, bien supérieure à celle des prestations sociales, illustre un choix politique assumé : celui de privilégier le capital au détriment des besoins sociaux. Derrière le discours sur la compétitivité et l’emploi se cache surtout une réorientation des dépenses publiques vers des aides aux entreprises, souvent sans condition ni contrôle. En France, une commission d’enquête du Sénat sur les aides publiques a rendu son rapport le 8 juillet dernier démontrant que les aides aux entreprises constituent en fait le premier budget de l’État représentant 211 milliards d’euros par an. À quand une commission d’enquête au Parlement belge ?

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