Le nouveau maire socialiste de New York est confronté à de réelles contraintes budgétaires, mais aussi à de réelles opportunités. Avec une assiette fiscale solide, des réformes modestes et un mandat politique clair, Zohran Mamdani dispose des outils nécessaires pour gouverner.
Zohran Mamdani sera investi dans quelques semaines à peine comme prochain maire de New York. Il sera le socialiste américain le plus important à avoir jamais occupé un poste exécutif. Il est donc naturel que beaucoup se demandent ce qu’il pourra réellement accomplir.
Pour l’administration Mamdani, le succès impliquerait au moins deux choses : gérer efficacement la municipalité tout en mettant en œuvre une partie significative de son programme progressiste. Ces deux objectifs sont ambitieux. La ville de New York est réputée pour être difficile à gouverner, avec une bureaucratie municipale tentaculaire de plus de 300 000 employés municipaux au service de 8,5 millions de New-Yorkais, connus pour être des juges sévères envers leurs maires. Plus difficile encore est la liste des propositions ambitieuses du nouveau maire, qui comprend la gratuité des bus, la gratuité des services de garde d’enfants, le gel des loyers et la construction de nouveaux logements abordables, le tout financé par les impôts des riches.
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Les obstacles politiques à la mise en œuvre du programme de Mamdani sont largement connus. À Albany, une grande partie du programme de Mamdani se heurtera à la gouverneure de New York, Kathy Hochul, une démocrate centriste qui s’est toujours opposée à l’imposition des riches. À Washington, le président Donald Trump pourrait utiliser le gouvernement fédéral pour saper la nouvelle administration en retenant des fonds, en déployant les services de l’immigration et des douanes dans les rues de la ville ou en trouvant d’autres moyens de rendre la vie difficile à New York.
Les défis économiques et budgétaires qui nécessiteront de véritables solutions politiques et la résolution de problèmes sont moins bien compris. Pour comprendre les chances de succès de Mamdani, il faut donc passer brièvement en revue les budgets de l’État et de la ville de New York. Contrairement aux débats politiques fédéraux, qui sont façonnés par la capacité substantielle du gouvernement fédéral à financer les déficits et à réguler l’économie nationale, les débats politiques au niveau des États et des collectivités locales sont principalement de nature budgétaire : il s’agit de répartir un montant limité de recettes. Les États et les collectivités locales doivent équilibrer leurs budgets, en partie en raison d’exigences légales et en partie parce qu’ils seront confrontés à de réelles crises budgétaires si les recettes fiscales sont insuffisantes pour couvrir leurs dépenses. Si Mamdani a proposé des mesures fiscales pour financer son programme, la viabilité de ces propositions, même si elles sont adoptées, dépendra de la situation budgétaire générale dont il héritera prochainement.
Les budgets sont au centre des débats politiques au niveau des États et des collectivités locales, car ce sont les États et les collectivités locales qui fournissent la plupart des services publics dont les citoyens ont besoin au quotidien : écoles, police, assainissement, transports. En effet, rares sont les questions politiques au niveau des États qui ne sont pas, à un certain égard, purement budgétaires. Le financement des hôpitaux, des écoles publiques, de la police, des fonctionnaires, les subventions pour les logements sociaux : la plupart de ces questions sont négociées dans le cadre du budget. Aujourd’hui, les dépenses des États et des collectivités locales à travers le pays approchent désormais l’ampleur du budget déjà considérable du gouvernement fédéral. En 2024, le gouvernement fédéral a dépensé 6 800 milliards de dollars, tandis que les États et les collectivités locales ont dépensé ensemble 4 000 milliards de dollars, mais la part des dépenses fédérales financées par les recettes fiscales n’était que de 4 900 milliards de dollars. En d’autres termes, le total des dépenses financées par les impôts aux États-Unis est désormais réparti de manière presque égale entre le gouvernement fédéral et les États et collectivités locales.
Et contrairement à ce que beaucoup de gens de gauche croient, la plupart des dépenses publiques sont consacrées à des formes souhaitables de politique sociale, et non aux prisons, à la police et à l’armée. Sur les 6 800 milliards de dollars du budget fédéral pour l’exercice 2024, 3 000 milliards (44 %) ont été consacrés uniquement à Medicare, Medicaid et à la sécurité sociale. Sur les 134 milliards de dollars du budget de fonctionnement de l’État de New York pour l’exercice 2025, 67 milliards ont été consacrés uniquement aux écoles publiques et à Medicaid, qui est financé conjointement par les États et le gouvernement fédéral. Les autres principaux postes de dépenses comprennent les salaires des employés des agences d’État et des travailleurs de l’Université d’État de New York, ainsi que les transports, la santé mentale et les services sociaux. Dans le budget actuel de la ville, qui s’élève à 116 milliards de dollars par an, 35 milliards sont consacrés au département de l’éducation et 15,5 milliards aux services sociaux. Même l’ensemble du département de police de New York, l’un des postes les plus coûteux, ne représente que 6 % du budget, avec 7 milliards de dollars par an.
Tout cela pour dire qu’il n’existe pas de solution facile pour réduire les dépenses actuelles. Et cela ne va pas s’améliorer : le coût des programmes existants augmentera chaque année afin d’accorder aux fonctionnaires les augmentations salariales négociées. Avant de poursuivre son programme visant à financer la gratuité des bus, la gratuité des services de garde d’enfants et la construction de 200 000 nouveaux logements abordables, le maire Mamdani devra relever un premier défi politique de taille : gérer ces compromis et maintenir l’équilibre budgétaire.
Équilibrer le budget de la ville
Pourtant, avant même que la nouvelle administration n’entre en fonction, une multitude de voix s’élèveront pour dénoncer le déséquilibre déjà existant dans le budget de la ville. Depuis la crise financière de 1975, New York et Albany ont établi leur budget en adoptant un plan financier quadriennal qui prévoit les recettes fiscales et les dépenses. La pratique courante des services budgétaires de l’État et de la ville consiste à sous-estimer légèrement les recettes futures, ce qui conduit à des prévisions selon lesquelles les dépenses augmentent plus rapidement que les recettes et l’État ou la ville ne sont pas en mesure de couvrir leurs dépenses dans les années à venir. Dans un budget de 116 milliards de dollars, même un léger écart dans le taux de croissance prévu des recettes a un effet de plusieurs milliards de dollars sur les recettes prévues dans trois ans. Par conséquent, le plan financier actuel de la ville de New York estime que les dépenses de la ville dépasseront ses recettes d’un montant total de 17 milliards de dollars entre les exercices 2027 et 2029. Ce chiffre sera utilisé pour démontrer que, loin d’envisager de nouveaux programmes, le maire Mamdani devra commencer à réduire les coûts.
Cependant, ces « écarts » prévisionnels se concrétisent rarement, comme l’ont montré les recherches menées par le Fiscal Policy Institute. Au contraire, au fur et à mesure que le budget est négocié, les prévisions sont revues à la hausse grâce à des évaluations plus réalistes des recettes, qui montrent que la ville sera en fait en mesure de couvrir ses dépenses courantes. Les dernières années montrent que, sauf en cas de récession, le budget de la ville est fondamentalement équilibré sur le plan structurel, les recettes et les dépenses s’équilibrant globalement.
À cet égard, la nouvelle administration sera dans une meilleure situation financière que ne le prétendent ses détracteurs. Mais de réels défis l’attendent en raison de la réticence de l’administration Eric Adams à mettre en œuvre les mesures politiques progressistes existantes. La loi de 2022 limitant la taille des classes à New York nécessitera plus de 14 000 nouveaux enseignants, pour un coût d’environ 1 milliard de dollars d’ici 2028. Les bons d’hébergement d’urgence, tels que le City Fighting Homelessness and Eviction Prevention Supplement (CityFHEPS), devraient coûter 1 milliard de dollars de plus que le budget actuel, et l’élargissement des conditions d’éligibilité pourrait entraîner des coûts annuels supplémentaires de plusieurs milliards de dollars. Enfin, le gel des embauches pendant le mandat d’Adams a laissé environ 15 000 postes vacants, générant plus d’un milliard de dollars d’économies annuelles, mais au prix d’une main-d’œuvre municipale démoralisée et moins efficace.
Ces défis budgétaires doivent être pris au sérieux, mais ils ne doivent pas conduire au désespoir. La ville dispose d’une assiette fiscale fondamentalement solide qui enregistre une croissance annuelle régulière des recettes provenant de sa population à hauts revenus, en partie grâce à l’essor continu du secteur des valeurs mobilières. Si les conservateurs fiscaux ont tendance à évoquer le souvenir de la crise budgétaire, le budget de la ville à l’époque reposait en grande partie sur des emprunts à court terme pour couvrir ses dépenses annuelles qui ne pouvaient être financées par les recettes fiscales courantes ; aujourd’hui, la ville et l’État enregistrent tous deux des excédents annuels et peuvent couvrir leurs dépenses avec les recettes courantes.
Des coupes fédérales sont à venir dans le budget de l’État
La situation se complique considérablement avec les perspectives budgétaires de l’État. À l’instar du budget de la ville, les prévisions budgétaires de l’État sous-estiment généralement les recettes futures, ce qui conduit les médias à faire état d’un déficit budgétaire de 26,8 milliards de dollars. Tout comme pour le budget de la ville, ces déficits disparaissent généralement en dehors des périodes de récession.
Et pourtant, Albany est confrontée à un défi budgétaire très réel en raison de la loi fédérale de réconciliation connue sous le nom de One Big Beautiful Bill Act (OBBBA). L’OBBBA prévoit une réduction des impôts fédéraux de 4 500 milliards de dollars au cours des dix prochaines années, financée par une combinaison de déficits plus élevés et de 1 100 milliards de dollars de coupes dans Medicaid et le programme d’aide alimentaire supplémentaire (SNAP).
Ces coupes dans les financements fédéraux auront des répercussions sur New York, exerçant une forte pression sur le budget. Selon les estimations de l’État, l’impact annuel sur le budget sera d’environ 4,5 milliards de dollars de pertes de financements fédéraux par an, principalement dues à la suppression des subventions Obamacare pour les immigrants en situation régulière. Les coûts réels pourraient être supérieurs de plusieurs milliards de dollars, car l’État a trouvé le moyen de sous-estimer certaines des pertes de financements fédéraux.
Heureusement pour l’administration Mamdani, ces coupes n’auront pas d’impact direct sur les 7 milliards de dollars de financement fédéral annuel que reçoit la ville. Toutefois, si l’État n’est pas en mesure de gérer ses propres finances, il pourrait absorber une partie de l’impact de ces coupes en réduisant les 19 milliards de dollars de financement annuel qu’il alloue à la ville. Autrement dit, l’une des priorités les plus importantes de la nouvelle administration en matière de politique fiscale sera d’exercer une pression politique sur le gouvernement de l’État afin qu’il gère les impacts de l’OBBBA sans mettre en œuvre de coupes budgétaires.
Des augmentations d’impôts seront nécessaires
Ces défis budgétaires sont surmontables, pour la simple raison que l’État et la ville sont tous deux dans une situation économique solide qui leur permet d’augmenter les impôts, compte tenu du nombre de personnes à revenus moyens et élevés. Mais pour que cette mesure soit adoptée, il faudra surmonter l’influence du mouvement extrémiste anti-impôts, qui a réussi à imposer pendant des décennies des réductions d’impôts agressives pour les riches, tout en faisant exploser le déficit fédéral.
Même l’attention relativement limitée que les démocrates accordent à l’imposition des milliardaires témoigne du succès du mouvement anti-impôts. Le financement des programmes sociaux-démocrates est coûteux et nécessite que tout le monde paie des impôts plus élevés. Une partie de la stratégie de l’OBBBA consistait à accorder d’importantes réductions d’impôts aux personnes aisées et aux riches, et pas seulement aux milliardaires. C’est pourquoi le projet de loi est si coûteux, au point de nécessiter des réductions draconiennes des dépenses : il y a tout simplement beaucoup plus d’« Américains aisés » que de milliardaires. Les 20 % des contribuables les plus riches, dont les revenus dépassent 120 000 dollars, bénéficieront de 70 % des réductions d’impôts prévues par l’OBBBA. Les réductions d’impôts sont clairement biaisées en faveur des riches, puisque 1 000 milliards de dollars sur les 4 500 milliards de dollars de réductions iront aux 1 % les plus riches. Mais nos problèmes budgétaires proviennent fondamentalement d’une réticence à accepter la nécessité d’une fiscalité à large assiette pour financer les programmes sociaux. L’idée selon laquelle il suffit de taxer une poignée de milliardaires pour parvenir à la social-démocratie reste un fantasme progressiste.
L’OBBBA annonce un changement de paradigme potentiel dans la politique budgétaire américaine, dans lequel les États seront contraints de choisir entre augmenter les impôts (une mesure impopulaire même auprès de la plupart des démocrates) et laisser se développer une double crise sociale caractérisée par une augmentation de la faim et la perte généralisée de l’assurance maladie. Tant que cette réalité est reconnue, l’État devrait être en mesure de récupérer une partie des réductions d’impôts accordées aux plus riches de New York grâce à des augmentations d’impôts visant à couvrir les coûts des réductions des dépenses prévues par l’OBBBA. Et non, les riches ne vont pas simplement faire leurs valises et partir : les 1 % les plus riches de New York déménagent moins souvent que tous les autres groupes de revenus. Et lorsqu’ils déménagent, c’est vers d’autres États à forte fiscalité comme le New Jersey et la Californie.
Financer les propositions de Mamdani
Le programme politique de la nouvelle administration dépendra de la résolution de ces défis. Pour ce faire, il faudra faire preuve d’une grande sobriété budgétaire et reconnaître que ces défis sont en réalité gérables, à condition que nous parvenions collectivement à surmonter notre peur des impôts.
Si la situation budgétaire sous-jacente peut être réglée, il existe une voie réaliste pour financer le programme de Mamdani. Selon le Bureau indépendant du budget de la ville, la gratuité des bus coûterait environ 700 millions de dollars par an, ce qui serait presque entièrement compensé par les recettes qui ne seraient plus perçues sur les titres de transport. La garde d’enfants est probablement la proposition la plus intéressante sur le plan budgétaire, avec des coûts estimés entre 2,5 et 6 milliards de dollars par an, qui dépendent en grande partie des hypothèses concernant les taux d’utilisation et la rémunération des travailleurs. Le gel des loyers n’a pas de coût en soi, mais la ville devra subventionner l’entretien des immeubles afin que les immeubles à loyer stabilisé non rentables ne tombent pas en ruine. Et le projet de construire 200 000 logements en empruntant 70 milliards de dollars sera probablement financé par plusieurs mécanismes, notamment des emprunts à long terme, et étalé sur plusieurs années de construction, de sorte qu’il augmenterait probablement le coût annuel du service de la dette d’environ 3 milliards de dollars par an.
Ces coûts seraient tous couverts par les augmentations d’impôts proposées par Mamdani, qui devraient rapporter 10 milliards de dollars par an. Il y aura inévitablement un conflit entre l’augmentation des impôts pour couvrir les impacts de l’OBBBA sur les anciens programmes et l’augmentation des impôts pour financer les nouveaux programmes, mais les économies de la ville et de l’État sont suffisamment solides pour supporter la charge fiscale. Le défi sera double : gérer les compromis dans le budget de la ville entre les priorités politiques progressistes concurrentes et surmonter le sentiment anti-impôt qui empêche la mise en œuvre d’une politique fiscale sociale-démocrate. Mais si Mamdani parvient à montrer qu’un maire socialiste peut diriger la ville la plus complexe du pays sans provoquer d’effondrement fiscal, il fera plus que mettre en place la gratuité des bus : il réécrira les règles de ce qui est politiquement et économiquement possible en Amérique.
Nathan Gusdorf
Nathan Gusdorf est directeur exécutif du Fiscal Policy Institute.
