Introduction

1Si elle occupe aujourd’hui le débat public dans de nombreux pays, la question du logement se pose de manière spécifique et particulièrement aiguë en Région de Bruxelles-Capitale et ce pour des raisons, en partie, structurelles :

• le taux de locataires-occupants, comme dans de nombreuses villes, y est clairement majoritaire, de l’ordre de 61,3 % actuellement ;

• le coût de l’accès au logement tant sur le marché locatif que sur le marché acquisitif y est le plus élevé du pays avec les deux Brabants, malgré l’âge du parc régional de logements – 84 % construits avant 1960 – dont les besoins en matière de rénovation sont importants ;

• le revenu moyen par habitant y est, depuis 1995, le plus faible de Belgique, ce qui souligne aussi la nécessité d’avoir une approche intégrée de la question, notamment avec l’accès à l’emploi ;

• de plus, l’étroitesse de son territoire actuel rend les arbitrages sur l’affectation du foncier aux différentes fonctions urbaines de plus en plus difficiles à une époque où la question de la durabilité s’affirme ;

• enfin, son statut de Ville-Région l’oblige à être attentive dans ses politiques publiques à articuler les objectifs de redistribution et de captation de ressources financières, vu le régime de financement des Régions, ce qui peut créer une tension entre ces deux objectifs qui sont pourtant la condition nécessaire l’un de l’autre.

2Ces deux objectifs sont portés à géométrie variable par les partis politiques, selon leur programme et leur électorat, et par les tenants du débat public, selon leurs options, qui en privilégient légitimement l’un ou l’autre dans leur action ou leurs analyses : il est vrai que proposer une vision consolidée et rencontrant de manière cohérente ces enjeux n’est pas simple eu égard aux mécanisme prégnants du marché mais aussi à la réalité des ressources régionales.

3Dans ce texte, nous synthétiserons, d’abord, les principales caractéristiques de la politique du logement de la Région de Bruxelles-Capitale (RBC) depuis 1989. Ensuite, nous les mettrons en perspective en nous souvenant de l’histoire de cette politique pour plaider un renforcement de sa place actuelle.

L’évolution du contexte d’expression de la politique du logement

4Si depuis sa création, en 1989, la Région a, en matière de politique du logement, maintenu la poursuite de ses deux objectifs structurels, le contexte d’expression de cette politique régionale a considérablement évolué en plus de trente ans :

5– Au niveau socio-démographique, deux éléments principaux sont à retenir :

• La forte croissance de la population régionale entre 1989 et 2023, qui est passée de 970 501 habitants à 1 241 175 habitants (soit un peu plus de 574 000 ménages) : une croissance de 270 674 habitants ou 27,8 % sur 34 ans, mais qui a connu ces dernières années des mouvements contrastés, la dernière évolution du 1^er janvier 2022 au 1^er janvier 2023 indiquant une croissance de 18 538 habitants.

• • 1 Cet indice permet de comparer la distribution des déciles bruxellois et son évolution par rapport à (…)

  L’appauvrissement de la population : si on prend comme indicateur le revenu net imposable moyen par habitant, celui-ci se situait en RBC en 1989 à 102,3 % du revenu moyen par habitant belge ; il n’est plus en 2021 qu’à 78,9 % de celui-ci. Le tableau 1 évoque à cet égard une des évolutions fortes de la RBC sur la période, à savoir une croissance de 25,4 % de la part des trois déciles inférieurs et une diminution de 29,7 % de la part des trois déciles supérieurs, les quatre déciles intermédiaires apparaissant plus « stables »1.

6– Au niveau du coût d’accès au logement, il faut relever une augmentation générale continue et importante :

• Le loyer moyen sur le marché locatif en RBC est passé de 343 € en 1992 à 739 € en 2018 ;

• Le prix moyen d’une maison a crû de plus de 450 % et celui d’un appartement de plus de 320 % entre 1989 et 2020.

8– Enfin au niveau institutionnel, relevons deux évolutions importantes à travers les quatre réformes de l’État connues depuis 1989 :

• Les Régions ont désormais quasi toutes les compétences en matière de politique du logement, à l’exception de la TVA ;

• Le système de financement des Régions a évolué fortement : la part des recettes propres de la RBC, dépendantes de son action, législative ou autre, donc principalement de sa population et de son « développement », est désormais proche des 60 % alors qu’elle était de l’ordre de 25 % avant 2000, un régime de dotation fédérale existant à l’époque pour l’impôt des personnes physiques (IPP).

9Les deux premiers constats indiquent un fort décrochage entre l’évolution des revenus et les coûts d’accès au logement, ce qui a généré une forte demande sociale de logement. C’est depuis plus de vingt ans un problème qui concerne de nombreux ménages bruxellois de niveau socio-économique faible et moyen et qui demande des réponses quantitatives. Le troisième constat reprend deux facettes de la situation d’« autonomie » actuelle de la RBC : davantage de compétences en main et davantage de responsabilité sur ses ressources financières.

Les principales modalités d’action de la politique régionale

13Dès la fin des années nonante, cette politique de l’offre était apparue insuffisante et fut complétée structurellement :

• • 10 Les Agences immobilières sociales : les AIS sont des Asbl reconnues, agréées et subsidiées par la R (…)

  D’une part, par le développement de mécanismes de « socialisation » très partielle du marché locatif : le régime des Agences Immobilière Sociales (AIS)10 principalement, ainsi que l’octroi de garanties locatives et d’allocations-loyer, ce dernier dispositif ne trouvant cependant une forme plus opérationnelle que très récemment ; citons aussi la lutte contre les loyers abusifs initiée en 2021, mais qui doit encore concrétiser tous ses termes ;

• • 11 Le droit de gestion publique (DGP) permet à un opérateur de gestion publique (OGP) de prendre tempo (…)
  • 12 La socialisation des logements des pouvoirs publics locaux : les 19 Communes et les 19 CPAS – Centr (…)
  • 13 Les charges d’urbanisme sont une obligation complémentaire grevant certains permis d’urbanisme dans (…)

  D’autre part, par l’initiation de divers dispositifs devant permettre une extension complémentaire de l’offre de logements, notamment, à finalité sociale : droit de gestion publique11, lutte contre les logements inoccupés, règlement d’attribution et socialisation12, plus récente, des logements des pouvoirs publics locaux auxquels on peut ajouter les charges d’urbanisme13. On n’a que très peu de données consolidées en termes de réalisations effectives et de coûts budgétaires relatifs à tous ces dispositifs.

14On notera aussi :

• la mobilisation, depuis une bonne dizaine d’années, de dispositifs de démembrement des droits réels – l’emphytéose et le droit de superficie – qui permettent de diminuer le coût de réalisation des logements locatifs et acquisitifs vu que le coût total du foncier n’est pas imputé dans le coût des logements produits ;

• • 14 La Société du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale (SLRB) est la société de tutelle régional (…)

  le développement, durant la présente législature, de nouveaux dispositifs associant le secteur privé à la politique régionale, que ce soit dans le secteur des AIS qui se voient confier la gestion de patrimoine d’investisseurs privés ou pour les achats de logements clés-sur-porte de la Société du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale (SLRB)14 et du Fonds du logement. Le secteur privé est, historiquement, présent dans la politique du logement depuis toujours, à travers ses réalisations propres et celles pour les pouvoirs publics via les procédures de marché public ; aujourd’hui, il est plus que jamais aux premières loges de cette politique par la mobilisation dans ces nouvelles modalités d’action publique.

L’affectation des moyens financiers

17Il convient de noter que ce tableau reprend une nomenclature des programmes de dépenses différente de celle du budget annuel actuel :

• Le programme 1 reprend les programmes 1 et 2 du budget actuel, à savoir : le support de la politique générale et le soutien aux organismes, associations ou pouvoirs subordonnés ;

• Le programme 4 concerne les sociétés de crédit social et les moyens affectés à une prime d’aide à l’acquisition qui a existé au début de la Région et supprimée depuis ;

• • 18 Adils : allocation déménagement, installation et loyer, initiée avant la création de la RBC dans le (…)

  Le financement du secteur associatif – AIS et AIPL – apparaît dans le poste « dispositifs » du programme 6 ; le poste « Primes » de celui-ci reprend les ex-Adils18, l’Allocation relogement et les différentes versions de l’Allocation-loyer ;

• Le programme 7 « Dette » a existé pendant une quinzaine d’années et a concerné quasi exclusivement la dette du logement social. Il n’existe plus dans le budget actuel.

19Ce tableau 2 confirme la place très importante du secteur du logement social, qui représente quasiment 75 % des crédits régionaux affectés si on y ajoute le montant affecté à la dette. On notera que la part consacrée aux stricts investissements de ce secteur, 2 353 millions €, représente 43,32 % du budget total du logement et 62,35 % du budget du logement social ; les parts consacrées à la politique sociale du secteur et à ses frais de fonctionnement ont crû de manière très significative ces quinze dernières années.

21Un autre élément remarquable est la montée en puissance financière des AIS, que nous reprenons dans le tableau 3 et qui correspond à la forte croissance de son patrimoine évoquée plus loin.

Les principales réalisations régionales 

Concernant le secteur du logement social 

Concernant le Fonds du logement

28Sur la période1989-2022 :

– 22 986 prêts ont été octroyés par le Fonds du logement soit 675 prêts par an en moyenne ;

– Nombre de garanties locatives octroyées (initiées en 1999) : 10 736, soit 447 garanties locatives octroyées en moyenne annuelle.

Concernant les AIS

29Le développement de la taille du patrimoine de secteur des AIS est un des éléments particulièrement marquants de la politique régionale ; singulièrement ces dernières années, il a crû notamment par l’apport de patrimoines importants réalisés par des investisseurs privés : au 30/09/2023, il était de 7 994 logements contre 4 796 logements fin 2018, soit une croissance de 3 198 en 5 ans ou une croissance moyenne annuelle de 640 logements.

Concernant le CLT

30Fin 2022, le patrimoine total occupé était de 107 logements.

Les difficultés structurelles de la politique du logement

33Il n’y a sans doute pas de raison univoque pour expliquer le pourquoi de la faiblesse relative de la réponse publique en matière de politique du logement.

• Il faut d’abord acter que la RBC a connu une évolution socio-démographique très importante qui n’était pas attendue et qui n’a pas pu être anticipée.

• Il est clair, par ailleurs, que l’étroitesse du territoire régional rend de plus en plus aigus les arbitrages sur l’affectation du foncier eu égard aux différentes fonctions urbaines à pourvoir.
  Cette difficulté d’arbitrage est relayée souvent par l’accueil problématique d’une partie importante des populations locales vis-à-vis des projets d’édification de nouveaux logements à finalité sociale dans les quartiers : ces projets font souvent l’objet de blocages voire de refus, et sans doute n’est-on qu’au début du débat entre la nécessité de produire des logements neufs, notamment à finalité sociale, et l’impératif de préserver les espaces verts et la biodiversité. Cette tension entre deux objectifs régionaux légitimes n’en est probablement qu’à ses prémices et risque de s’accentuer.

• Si le volontarisme politique qu’on retrouve souvent dans les Déclarations de Politique Régionale ne produit pas les effets escomptés, c’est sans doute qu’il est, en réalité, fracturé, déjà au niveau régional – fédérer une majorité en général de six partis minimum autour d’objectifs forts n’est pas évident – et aussi entre le niveau régional et le niveau communal et ceci au sein de quasi tous les partis politiques : le niveau communal ne s’inscrit dès lors pas toujours, pour ne pas dire pas souvent, dans les dynamiques prescrites au niveau régional.

• Mais le volontarisme public est aussi, vraisemblablement, victime de « l’état » de certaines administrations régionales et communales, trop faibles du point de vue quantitatif et qualitatif en termes de personnel et dont les synergies laissent à désirer. A cet égard, il est par exemple frappant de constater que seules les communes de Bruxelles et de Saint-Gilles ont réellement développé un patrimoine local de logement de taille significative, notamment à travers la politique de rénovation urbaine. D’autres communes ont certes initié des dynamiques intéressantes sur tel ou tel dispositif – production de logements sociaux, lutte contre les inoccupés, suivi de la qualité des logements, gestion consolidée des patrimoines publics ou assimilés – telles Anderlecht, Auderghem, Etterbeek et Schaerbeek, par exemple.

• Mais la plupart des communes ne sont pas des opérateurs immobiliers en réalité ou peinent à l’être, ce qui pose question à différents dispositifs qui supposent qu’elles investissent ce rôle – par exemple, le Droit de gestion publique et la lutte contre les logements inoccupés – et explique sans doute en partie le peu d’opérationnalité de certains de ceux-ci.

• Il faut relever, à un autre niveau, que certains dispositifs sont parfois davantage construits dans une perspective idéologique – ainsi, encore, le Droit de gestion publique – plutôt que dans une perspective réellement opérationnelle. Créé en 2003, ce droit de gestion publique n’a connu quasiment aucune traduction concrète. Reste à espérer que sa réforme récente changera cet état de fait.

• De plus, sur un thème proche, certaines procédures publiques – ainsi la délivrance des permis d’urbanisme – prennent beaucoup trop de temps et n’ont pas de traduction opérationnelle à la hauteur des enjeux que connaît la Région, et ce n’est pas le moratoire sur l’engagement de personnel décidé récemment par le Gouvernement bruxellois qui va arranger les choses…

• Enfin, la question des recettes des pouvoirs publics, Région et Communes, est un élément à prendre davantage en considération dans le décodage des stratégies des acteurs : dans le régime de financement actuel de la RBC et des Communes, elle est une des sources essentielles qui explique le fractionnement du volontarisme public. Pourtant, peut-on reprocher à des mandataires publics de se soucier d’avoir des moyens pour mettre en place des politiques publiques notamment redistributrices ?

34Ces différentes raisons, trop vite esquissées ici, participent en tout cas à la difficulté réelle qu’ont les autorités régionales à concrétiser leurs objectifs en matière de politique du logement mais sans doute, aussi, dans d’autres compétences.

Mise en perspectives

Historiciser la politique du logement et la question du logement

35La politique du logement a connu ses premiers développements en Belgique, dans un cadre évidemment national, dans la seconde partie du XIX^e siècle, à la suite d’une enquête menée de 1843 à 1846, qui fit apparaître l’extrême étroitesse et l’insalubrité des logements des milieux populaires. Nous reprenons les plus importantes décisions :

• La loi du 12/04/1867 permit aux sociétés qui louaient ou vendaient des logements de recevoir le statut de société anonyme.

• La loi du 9/08/1889 organisa l’accès à la propriété au logement ouvrier (premier pilier).

• La loi du 11/10/1919 créa la Société Nationale des Habitations à Loyer à Bon Marché (SNHLBM) qui va financer et agréer les sociétés de logement social (second pilier).

• En 1927, l’Union nationale des taudis est créée et sera activée par le Fonds du Logement de la Ligue des familles, créé en 1929, et la Société nationale de la petite propriété terrienne créée en 1935 (troisième pilier).

36Historiquement, cette politique s’est donc construite sur trois piliers distincts : favoriser l’accès à la propriété des ménages, favoriser leur accès à la location et lutter contre l’insalubrité des logements ; ils sont restés prégnants sur une longue période.

37Après la guerre 40-45, plusieurs initiatives furent prises afin de relancer cette politique publique : la loi de Taeye en 1948 (primes pour l’accès à la propriété), la loi Brunfaut en 1949 (relance des activités du logement social) et la loi de 1953 contre les taudis, liant davantage les opérateurs publics à cette lutte. Durant la seconde partie du vingtième siècle, ces trois piliers de la politique du logement ont continué à connaître différentes évolutions.

38Cette politique du logement est devenue une compétence régionale, en ce qui concerne la RBC en 1989 ; celle-ci a hérité d’une série de matières liées au logement, mais le bail à loyer et la fiscalité immobilière restaient à l’époque compétences de l’État fédéral. La sixième réforme de l’État en assurera leur transfert aux Régions en 2014. Cette évolution a positionné la politique du logement comme un levier pour garantir la fiabilité financière des Régions, certes en relation avec les autres compétences régionales.

39Plus récemment, la transition vers la ville durable s’est affirmée.

40Ce rappel de l’histoire montre la pérennité importante qui a prévalu : les trois axes de la politique du logement gardent leur pertinence mais se sont vu adjoindre deux nouveaux objectifs pour la RBC dans un nouveau cadre institutionnel, fédéral, avec toute l’ambivalence de celui-ci en Belgique ; il rapproche les niveaux de pouvoir du citoyen et prend mieux en compte les spécificités socio-économiques voire politiques des entités, mais il diminue le spectre des arbitrages politiques possibles et le volume de ressources sur lesquelles les péréquations et la mutualisation peuvent se faire.

Le volet social de la politique du logement et la sécurité sociale

La question du coût des dispositifs

44On sait que les arbitrages financiers vont se resserrer dans les années qui viennent en RBC car la dette régionale a plus que doublé en 5 ans, passant de 4,7 milliards € en 2018 à 10,4 milliards en 2022. Il est donc essentiel que les pouvoirs publics se donnent les moyens, dans chaque compétence, d’affecter au mieux les moyens budgétaires.

45Deux études existent à ce jour sur ce sujet :

47– La seconde étude, réalisée en 2021, et intitulée Spending review dans le secteur du logement social en Région de Bruxelles-Capitale, fut suggérée par la CE. Centrée sur le secteur du logement social, elle a abordé deux sujets principaux auxquels il est confronté :

• • 42 L’étude met ainsi en évidence qu’avec la part de subside octroyée pour la création d’un nouveau log (…)

  la croissance de la liste d’attente des ménages candidats-locataires : les scénarios d’évolution de cette demande sont approchés et une série de pistes d’extension de l’offre sociale sont examinées et classées en fonction de leur intérêt, de leur rapidité et de leur poids budgétaire ; ce parcours est très questionnant pour les modalités privilégiées par la RBC depuis trente ans et met en évidence le fait que le logement social n’est pas le meilleur véhicule financier d’une politique de redistribution42 ;

• • 43 39,677 millions € au budget initial 2023 pour 16,6 millions € en 2010 et 24,4 millions € en 2015.

  l’allocation régionale de solidarité, censée combler le déficit social des sociétés de logement, est en augmentation exponentielle43, ce qui menace la soutenabilité financière même du secteur.

49La question d’une connaissance fine des différents coûts structurant l’action des acteurs de la politique du logement est essentielle, comme la connaissance des coûts des différents dispositifs régionaux, et la mise en place d’un monitoring annuel à ce sujet serait de nature à objectiver et légitimer davantage les choix politiques. On peut regretter le manque de volonté régionale ayant prévalu, généralement, à cet égard, à moins qu’il s’agisse, chez certains, du refus d’un débat questionnant la pertinence et l’opérationnalité de la politique régionale. Il est impératif cependant que le chemin ouvert soit poursuivi.

Conclusion : La nécessité d’une politique du logement plus forte et plus adaptée

50Le volontarisme n’est pas une garantie suffisante pour qu’une politique rencontre ses objectifs, et les obstacles sont légion : en RBC, la demande de logements à finalité sociale croît, depuis vingt ans, nettement plus vite que l’offre ; la proportion des déciles de revenus supérieurs s’étiole avec le temps ; la ségrégation urbaine a de multiples visages et le risque est grand que l’amélioration nécessaire de la performance énergétique des logements produise une hausse de leur prix qui risque d’avoir des effets peu souhaités socialement sans précautions complémentaires.

51Ces dynamiques problématiques et l’importance accrue des différentes fonctions du logement plaident pour l’émergence d’une réponse plus forte, plus structurelle qu’un énième réaménagement de la politique de l’offre :

• l’ampleur quantitative de la question du logement et l’importance de celui-ci pour la vie sociale, l’urbanité et la citoyenneté, plaident pour promouvoir désormais une logique davantage assurantielle dans les réponses de la politique régionale. A l’occasion des 75 ans de la sécurité sociale belge plusieurs voix se sont fait entendre en ce sens ;

• la politique publique du logement doit devenir davantage réflexive et redistributrice. Il est essentiel de tenir compte de ce que nous apprend la mise en pratique des politiques. Une réponse plus satisfaisante ne peut venir que d’une action coalisant l’ensemble des acteurs et, à côté de l’action du logement social et des Communes, d’une montée en puissance de l’action, principalement du Fonds du logement, des AIS et de l’Allocation-loyer, alors que, étrangement eu égard aux enjeux sociaux, ceux-ci, au gré des législatures, se sont vus parfois limités dans leur développement. L’expertise produite dans la Région, notamment en matière de pertinence des dispositifs initiés, de promotion de l’innovation et de l’affectation des ressources budgétaires, doit être davantage valorisée et utilisée ;

• la mise en place d’accords plus structurels avec le secteur privé peut être une voie : avec la multiplication de nouveaux dispositifs récents, serait-ce aux prémices de la définition d’un « accord cadre » public-privé, qui ne dit pas encore son nom, auxquels nous assistons ? Ne serait-ce pas une voie à explorer vu les difficultés structurelles rencontrées par la politique régionale depuis plus de trente ans ? Un accord où les acteurs se donnent mutuellement certaines garanties sur le modèle, sur l’exemple des accords médico-mutualistes dans le secteur de la santé ? Les acteurs publics et privés sont dans des rapports multi-positionnels : ne conviendrait-il pas de jouer davantage carte sur table à cet égard plutôt que de procéder par sous-arbitrages segmentés, successifs, chronophages et sans doute budgétivores ?

• enfin, sans doute convient-il également de réaffirmer clairement la fonction inclusive de la Ville-Région durable : le marché crée des segmentations mais les logiques qui semblent prévaloir dans certains quartiers – par exemple, l’approche Nimby – et certains discours politiques – « la ville à dix minutes » – donnent à penser que la ville comme archipel d’entre-soi serait le nouveau modèle désirable, alors qu’il est, en quelque sorte, la négation de ce qu’est la ville historiquement et de ce qu’elle permet : des solidarités, l’ouverture à la différence et l’anonymat quand il est souhaité.