Les inspirations européennes du président Macron

Emmanuel Macron a beaucoup évoqué l’Europe durant sa campagne et depuis sa victoire également. Et dès le lendemain de son investiture, il s’est rendu à Berlin pour y rencontrer la chancelière Angela Merkel. Mais au-delà des déclarations publiques, quelles sont les propositions que le nouveau président de la République française pourrait vouloir négocier avec ses partenaires européens? Un document de France Stratégie donne des pistes.

France Stratégie, commissariat général à la stratégie et à la prospective, fut créé sous la présidence Hollande en avril 2013. Ce «laboratoire d’idées» public français a publié, en mai 2016, un document prospectif sur les enjeux-clés de l’Union européenne: «Europe: sortir de l’ambiguïté constructive?».

Cet organisme était alors présidé par Jean Pisani-Ferry, commissaire général. Ce professeur de politique économique à Science-Po Paris est le fils d’Edgar Pisani (ancien ministre français et commissaire européen au développement de 1981 à 1985) et de sa seconde épouse Fresnette Ferry par laquelle il est aussi l’arrière-petit-neveu de Jules Ferry, célèbre pour sa promotion de l’école publique laïque. Jean Pisani-Ferry a quitté France-Stratégie en janvier 2017 pour rejoindre En Marche! et travailler avec Emmanuel Macron à son projet économique européen.

Il peut dès lors être éclairant de s’intéresser à ce document de France-Stratégie qui pourrait largement inspirer la conduite du nouveau président français dans ses relations et négociations avec ses partenaires européens au cours des prochains mois.

France-Stratégie nous a aimablement autorisé à en publier la dernière partie, laquelle contient les propositions que la France institutionnelle, issue des élections présidentielle et législatives, pourrait défendre demain. L’ensemble du document est accessible en ligne.

Nous les livrons à votre réflexion en notant au passage qu’elles contiennent quelques convergences avec les propositions recueillies dans notre Cahier d’analyses «Changeons l’Europe».

Robert Polet


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Quelles propositions françaises pour l’avenir de l’Europe?

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L’élection présidentielle devrait être l’occasion pour les Français de fixer des choix pour leur avenir européen. C’est cependant un domaine dans lequel s’affirment des orientations très divergentes, qui vont du souverainisme au fédéralisme. Comme ces oppositions se manifestent souvent au sein même des partis de gouvernement, ceux-ci tendent à éluder les débats de fond, si bien que les échéances présidentielles ne sont généralement pas l’occasion de sortir des ambiguïtés et d’arrêter des orientations. Cette fois-ci, il importe que les enjeux européens ne soient pas occultés afin de préparer les choix et les propositions que la France devra faire.

QUEL AVENIR POUR LA ZONE EURO?

Dissoudre l’union monétaire?

La première question, s’agissant de l’euro, est de savoir si l’entreprise vaut d’être poursuivie. À l’heure du referendum britannique et au vu des controverses que suscite la gestion de la monnaie commune dans plusieurs pays, elle ne peut plus être écartée sans examen.

À cette question plusieurs réponses peuvent être apportées. Premièrement, rien ne garantit l’irréversibilité: depuis le début du XIXe siècle, plusieurs unions monétaires se sont dissoutes. Dans un contexte de liberté des mouvements de capitaux, le retour aux changes fixes mais ajustables est exclu, mais le passage à un régime de changes flottants est concevable. Deuxièmement, le prix économique d’un divorce serait considérable : aux coûts directs de la dislocation financière s’ajouteraient ceux de l’incertitude ainsi créée et, pour le long terme, ceux de la fragmentation européenne et de l’acrimonie réciproque qui résulteraient inévitablement d’une séparation. Troisièmement, comme le savent d’expérience tous les pays qui ont connu des crises de balance des paiements, la souveraineté monétaire ne libère ni de l’obligation de gérer avec sérieux, ni des contraintes de financement.

Aucun coût fixe ne justifie de perpétuer un régime sous-optimal. Pour cette raison, la réponse à la question sur le devenir de l’euro ne peut être le statu quo, mais impose l’accord des principales parties prenantes autour d’un projet positif porteur de prospérité collective. Ce projet bute aujourd’hui sur trois difficultés: un désaccord tenace sur les facteurs à l’origine de la crise et les responsabilités de chacun dans la contre-performance observée depuis; la définition d’un équilibre entre responsabilité individuelle des États et solidarité collective; et la définition d’une gouvernance économique efficace et légitime.

Quel équilibre entre politiques nationales de l’offre et gestion conjointe de la demande?

L’Europe est coutumière des différends entre partisans de l’offre et avocats de la demande. La période récente a cependant révélé combien la lecture des événements et la conception des responsabilités de chacun pouvaient être différentes d’un État membre à l’autre. Certains pensent que le problème vient avant tout des politiques nationales et que si chacun y met bon ordre, la zone euro fonctionnera sans problème. D’autres au contraire soulignent que c’est l’absence d’instruments communs ou le manque de coordination qui est responsable de la sous-performance d’ensemble. Il est vrai que le bon fonctionnement d’une union monétaire requiert dynamisme et résilience des économies qui la composent. Il est non moins vrai qu’il suppose un pilotage de la demande qui — singulièrement en période de très faible inflation — ne peut être laissé à la seule politique monétaire. De même, si la compétitivité d’une économie constitue un signe de vigueur indiscutable, il est nécessaire de veiller aux effets externes des politiques nationales, notamment dans un contexte où les ajustements sont coûteux. Concilier ces impératifs suppose de la part de toutes les parties prenantes, et donc aussi de la part de la France, la capacité à s’engager de manière crédible. Cela pose aussi la question des bons outils de coordination: faut-il se doter de conseils de la compétitivité qui veillent à éviter les divergences de prix et de salaires? Faut-il définir une politique budgétaire agrégée pour la zone euro et des outils de coordination renforcée? Faut-il aller plus loin et créer des institutions et des instruments communs?

Quel compromis entre responsabilité individuelle et solidarité collective?

La tension entre principe de responsabilité des États, notamment en ce qui concerne leur endettement, et nécessité d’un partage du risque entre des pays qui ont renoncé à l’usage individuel de l’instrument monétaire, est inhérente au projet monétaire européen. Entre ces deux objectifs, un modèle possible, qui compte des partisans en Allemagne, repose sur le principe de la responsabilité individuelle des États: retour d’une discipline de marché sur les dettes publiques (notamment via une procédure de restructuration des dettes souveraines) et stabilisation laissée aux seuls États. Une autre vision, traditionnellement portée par la France, vise à la création d’instruments budgétaires communs instaurant une solidarité de fait entre les États combinée à des règles de coordination. La question est de savoir si un compromis créatif est concevable entre ces deux orientations.

Quelle gouvernance?

Plusieurs pistes ont enfin été avancées pour pallier le déficit exécutif de la zone euro en renforçant l’efficacité et la légitimité de sa gouvernance. Le modèle qui prévaut aujourd’hui est celui de la coordination par les règles qui repose sur la capacité à mettre en œuvre des orientations communes par le canal d’instruments nationaux. Serait-il souhaitable d’aller plus loin, soit en créant un exécutif renforcé de la zone euro, capable de défendre le bien commun et d’organiser l’action collective, soit en passant à un modèle de délégation reposant sur la dévolution à la zone euro de compétences définies dans des domaines précis, à l’image de ce qui a été fait pour l’union bancaire?

Sur ces trois terrains – le compromis entre réformes économiques et politique de demande, l’équilibre entre responsabilité individuelle et solidarité, et le choix entre délégation et coordination pour la gouvernance de la zone euro – les propositions françaises sont attendues. C’est à partir d’orientations non ambiguës dans ces trois domaines que pourront être fixées un ensemble de propositions précises pour les politiques économiques susceptibles de raviver la croissance européenne.

RÉEXAMINER LES PRIORITÉS DE L’INTÉGRATION?

Quelles initiatives économiques?

En matière économique, de nombreux chantiers mériteraient un engagement français parce qu’entreprises, salariés et citoyens peuvent en espérer des gains importants. C’est le cas du numérique, de la lutte contre le changement climatique, de l’énergie, des services ou du marché des capitaux. Sur ces différents sujets, quelles sont les priorités et les formes souhaitables d’intégration? Faut-il, par exemple dans certains secteurs, aller vers un droit et un régulateur uniques?

À l’inverse, certains domaines traditionnels de compétence communautaire pourraient faire l’objet d’un réexamen, parce que les gains de l’intégration ne suffisent pas à compenser les coûts induits par l’hétérogénéité des situations et des préférences nationales. Faut-il, par exemple, remettre en cause la politique agricole commune et aller vers des politiques nationales plus diverses, dans le cadre de règles communes de concurrence? Plus largement, remettrait-on en question le niveau et la structure des dépenses du budget communautaire, qui se caractérise de longue date par une très grande rigidité et ne correspond plus aux priorités actuelles de l’Union?

Quelles initiatives sociales et fiscales?

En matière sociale comme en matière fiscale, la France a toujours porté des positions ambitieuses pour l’intégration européenne. À travers notamment la proposition d’un salaire minimum européen et d’une plus grande harmonisation de l’impôt sur les sociétés, elle a par exemple essayé de donner corps à une Europe plus équitable. Force est cependant de constater que si ces propositions ont reçu un certain écho au sein des institutions européennes, elles sont restées lettre morte du fait de l’opposition d’autres États membres.

Partant de ce constat, il convient aujourd’hui de se poser la question de la meilleure stratégie pour concrétiser de tels projets. Si la voie communautaire s’avère impossible dans ces domaines faute d’unanimité, la France pourrait être motrice en proposant des étapes supplémentaires d’intégration à quelques-uns de ses partenaires les plus proches pour initier un mouvement.

Si les Européens souhaitent donner corps à une nouvelle politique sociale, son contenu devra être profondément renouvelé pour tenir compte des enjeux de la décennie à venir: il pourrait s’agir d’amplifier les efforts encore timides vers une norme de salaire minimum dans l’Union; de faire évoluer la protection sociale pour tenir compte des nouvelles formes de travail; et de soutenir le développement des compétences et la mobilité des travailleurs.

Les États européens voudront-ils aussi apporter une réponse commune d’envergure à la concurrence fiscale?

QUELLES RELATIONS AVEC LES PAYS DU VOISINAGE?

Au-delà des réponses d’urgence qui doivent être apportées à la crise des réfugiés, l’Union doit s’interroger sur les actions possibles pour stabiliser son voisinage. Du fait du caractère de bien commun de la sécurité et de la stabilité, la question d’une action collective dans ce domaine se pose.

Concrètement, l’UE ou un sous-groupe en son sein a-t-il la capacité de porter une politique commune dans le domaine du développement, des affaires étrangères, de la défense, de la sécurité et des migrations? Quels moyens institutionnels, budgétaires et humains y consacrer?

Peut-on envisager d’aller plus loin avec certains pays du voisinage européen et leur proposer un partenariat régional institutionnalisé au sein duquel ils seraient associés à la définition de certaines politiques ? Faut-il au contraire privilégier une approche bilatérale et une collaboration au cas par cas ?

Dans le cas où l’option européenne serait impossible, quelle doit être la position de la France? Aller au-delà de son action actuelle au prix de moyens financiers supplémentaires hors du cadre européen? Ou, au contraire, se désengager des actions extérieures?

AVEC QUELS PAYS AVANCER?

Enfin, concernant le choix du bon périmètre d’action, plusieurs options sont possibles:

–  le maintien d’une union constituée de pays qui, sauf exception juridiquement légitimée, ont vocation à poursuivre l’intégration et à rejoindre l’euro; cette union aux objectifs partagés construirait un partenariat structuré avec un second groupe de pays associés, mais en dehors de l’Union européenne;

–  une série de cercles concentriques, avec par exemple un premier groupe de pays qui pousse très loin l’intégration (y compris pour certaines politiques sociales et fiscales), un second qui poursuit les politiques aujourd’hui celles de l’Union européenne, et un troisième groupe, hors de l’Union, 
qui se limite à appliquer certains volets du marché unique, en adoptant la législation correspondante et en participant au financement du budget de l’Union;

– une association au cas par cas et à géométrie variable des pays qui le souhaitent aux différentes politiques mises en commun.

Peut-on et doit-on reposer à chacun des actuels États-membres, y compris la France, la question de sa participation à un projet collectif redéfini selon l’une de ces options?

COMMENT RÉPONDRE À L’INSATISFACTION DES CITOYENS?

Face à l’insatisfaction des citoyens, il faut enfin trancher entre refonder la légitimité démocratique de l’Union et miser avant tout sur la légitimité par les résultats.

Faut-il un nouveau moment fondateur pour l’Europe? Et si oui, doit-on privilégier la voie des coopérations entre États souverains ou celle vers plus d’intégration pour plus d’efficacité, plus de légitimité et une meilleure compréhension par les peuples des politiques menées? Ou au contraire, est-il préférable de se concentrer sur des initiatives concrètes dans le but de restaurer la légitimité européenne en retrouvant la prospérité?