L’avenir de l’Union? Revenir à la lettre et à l’esprit

Des voies pour CHANGER L’EUROPE, suite

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Dans la perspective de la commémoration le 25 mars prochain du 60ème anniversaire des traités de Rome 
[1], le Parlement a adopté le 16 février dernier trois résolutions visant à adapter l’Union européenne face aux défis qu’elle affronte aujourd’hui. Nous nous pencherons ici sur la première résolution.

Cette résolution est fondée sur un rapport intitulé «Rapport sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne». Le rapport est dû à Mercedes Bresso (parlementaire européenne du Parti démocrate italien, membre du Groupe social-démocrate) et Elmar Brok (parlementaire européen allemand de la CDU, membre du Parti populaire européen). Il met en avant toutes les possibilités de transformer les pratiques institutionnelles et politiques de l’UE, à partir des traités existants, c’est-à-dire de la dernière consolidation des traités, après le traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009.

Rappelons que cette résolution est celle qui a recueilli le plus large assentiment du Parlement européen avec 329 voix pour, 223 voix contre et 83 abstentions.

La résolution comporte une page de références juridiques, cinq pages de «Considérant» et 151 points s’étalant sur 22 pages. C’est dire s’il serait prétentieux de vouloir en établir une synthèse en trois ou quatre pages.

Nous nous contenterons d’en extraire et souligner les éléments les plus novateurs et, dans la mesure où ils seraient mis en oeuvre ultérieurement, les plus prometteurs.

Le Conseil européen doit rentrer dans son lit

La résolution du Parlement européen s’appuie sur un constat: au cours des dernières années, le Conseil européen — composé des chefs d’état ou de gouvernement des pays membres de l’UE — s’est arrogé un rôle prépondérant contraire à la lettre et à l’esprit du traité.

D’une part, le traité définit une méthode de travail et de prise de décision que l’on appelle «communautaire»: les propositions sont formulées par la Commission; elles sont adoptées conjointement par le Conseil (des ministres) et le Parlement.

D’autre part, l’article 15 §1er du Traité sur l’Union européenne (TUE) dispose:
«Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. Il n’exerce pas de fonction législative.»

Mais il s’est imposé en donnant des directives à la Commission et au Conseil (des ministres). Ce dernier, par réflexe d’obéissance à l’autorité supérieure, a lui-même, de plus en plus fréquemment, renvoyé vers le Conseil européen — des chefs d’Etat et de gouvernement —, les propositions législatives sur lesquelles le consensus ou la majorité qualifiée était difficile à trouver.

Il faut en revenir à la lettre et à l’esprit du traité, affirme le Parlement dans cette résolution.

Un Conseil législatif unique

Actuellement le Conseil de l’UE est une entité juridique unique, mais il se réunit en 10 formations différentes, en fonction du sujet traité. [2]

La résolution propose que l’on réduise le nombre de ces configurations du Conseil et qu’on le transforme en une chambre législative unique, «ce qui reviendrait à créer un système législatif véritablement bicaméral incluant le Conseil et le Parlement, dans lequel la Commission remplirait les fonctions de l’exécutif». Les formations spécialisées du Conseil joueraient dans ce système un rôle préparatoire, à l’image du fonctionnement des commissions du Parlement.

Cette transformation peut être réalisée par une décision du Conseil européen.

Ce dispositif améliorerait la transparence du processus décisionnel législatif du Conseil.

Alors que le Conseil représente les États membres de toute l’Union (aujourd’hui 28 Etats; demain 27 après la réalisation du Brexit), une formation du Conseil limitée aux seuls 19 états de l’Eurozone devrait être formalisée et dotée d’un pouvoir législatif à 19 pour les matières liées à la gestion, non seulement monétaire mais aussi économique et sociale, de l’euro.

Dans ce contexte nouveau, l’actuel «Eurogroupe», l’ensemble des ministres des finances des États membres de la seule Eurozone, devrait devenir une configuration formelle du Conseil des ministres des finances de l’Eurozone, préparant des textes ou décisions soumises au Conseil législatif de l’Eurozone. Cette Union économique et monétaire (UEM) serait contrôlée par le Parlement, limité lui aussi pour ces matières, aux députés provenant des seuls pays membres de l’Eurozone.

Un gouvernement de l’Eurozone

L’UEM devrait être dirigée par «un gouvernement économique efficace et démocratique», dit la résolution du Parlement.

Dans ce gouvernement, doté de capacités accrues et intégré dans le cadre institutionnel de l’Union, la Commission disposerait du pouvoir exécutif, tandis que le Parlement et le Conseil (tous deux à 19) seraient colégislateurs.

L’UEM devrait aussi être dotée d’un budget: une partie du budget de l’UE augmentée de ressources propres. Ici aussi, la résolution du parlement européen suggère d’en revenir à la lettre du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui dispose en son article 311 que «le budget est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres [3]». Ce budget, ainsi alimenté, devrait donner à l’Eurozone «une plus grande capacité d’investissement» et une capacité à «financer des politiques communes, aider les régions les plus faibles en appliquant le principe de subsidiarité, achever le marché intérieur, encourager les synergies européennes et relever les défis actuels et à venir qui exigent une approche européenne».

La dimension sociale de l’UE

La résolution consacre l’une de ses sections à cette dimension sociale, en souhaitant doter l’Union d’une base sociale stable.

Il importe, dit-elle, de «donner forme à une Europe sociale de sorte que le projet d’intégration européenne continue à bénéficier du soutien constant des travailleurs». Sans doute la formulation donne-t-elle dans la fausse naïveté en prétendant que l’Europe bénéficie encore du soutien des travailleurs. Il eut été plus approprié de dire: «pour que le projet d’intégration européenne puisse reconquérir le soutien des travailleurs»…

Mais la volonté de relancer cette Europe sociale peut être appréciée positivement.

La résolution veut promouvoir un salaire minimum dans chaque État membre et mettre en place un régime de prestations de chômage minimales, dans un marché de l’emploi européen assorti de règles et de conditions communes. Elle invite aussi la Commission à inclure des critères d’emploi dans l’évaluation des performances macroéconomiques des États et à soutenir des réformes structurelles afin de garantir une meilleure utilisation des fonds régionaux et sociaux de l’UE. De même, toute nouvelle initiative ou option stratégique communautaire devrait être précédée d’une évaluation de ses éventuelles répercussions économiques, sociales et environnementales.

Le Parlement demande ainsi la mise en place d’un nouveau pacte social pour promouvoir l’économie sociale de marché européenne et réduire les inégalités, en veillant au respect de tous les droits fondamentaux des citoyens, en ce compris le droit à la négociation collective. Il invite encore la Commission à redynamiser le dialogue social européen par des accords contraignants entre partenaires sociaux, conformément aux articles 151 à 161 du traité FUE.

Une dynamique constructive dans le cadre des traités

D’autres propositions sont formulées dans cette résolution. Elles traitent notamment du Cadre financier pluriannuel (CFP), de l’achèvement du marché intérieur, d’une politique de défense commune, de la Justice et des affaires intérieures, d’une coopération renforcée entre le Parlement européen et les parlements nationaux…

Comme nous l’avons indiqué dès l’introduction de cet article, l’intérêt de cette résolution est qu’elle s’est placée délibérément dans une volonté de modifier substantiellement l’organisation institutionnelle de l’UE et ses mécanismes décisionnels, en restant dans le cadre actuel des traités qui régissent l’Union.

Les promoteurs de la résolution estiment, à juste titre, nous semble-t-il, que les conditions politiques ne sont pas réunies pour tenter l’aventure d’une nouvelle réforme des traités.

Pour aller plus loin, on peut se reporter au texte du rapport.


[1] Instituant la Communauté économique européenne, d’une part, et la Communauté européenne de l’énergie atomique d’autre part.

[2] Affaires économiques et financières; Agriculture et pêche; Compétitivité; Affaires étrangères; Affaires générales; Éducation, jeunesse et sport; Emploi, politique sociale, santé et consommateurs; Environnement; Justice et affaires intérieures; Transports, télécommunications et énergie.

[3] «Les traités permettent de relever les plafonds des ressources propres, de créer de nouvelles catégories de ressources (même si celles-ci ne devaient pas venir de tous les États membres) et de consacrer certaines ressources au financement de certaines rubriques des dépenses». (point 72 de la résolution)