Fédérer l’Eurozone sur un modèle social commun? (1)

A l’initiative du PS et de l’IEV (Institut Emile Vandervelde), Pierre DEFRAIGNE donnait en mai 2013 une contribution fondamentale à la réflexion sur la crise économique internationale et sur l’avenir de l’Europe, et spécialement de l’Eurozone1 dans le cadre de l’opération «Citoyens engagés».

Cette analyse conserve aujourd’hui encore toute sa pertinence. Mais surtout, l’analyse est prolongée par des propositions pour «re-fonder» l’Eurozone sur des bases nouvelles qui remettent l’économie à sa place: au service d’un projet politique cohérent et d’un partage équitable des fruits de l’économie.
Elle appelle à la responsabilité politique des dirigeants.

Nous remercions chaleureusement l’IEV et le PS de nous avoir autorisé à reprendre ce texte que nous publions ici en deux parties:

(1) L’analyse de la crise (contexte et enjeux)
(2) Les propositions concrètes: des orientations stratégiques.

Par Pierre Defraigne,
directeur exécutif de la Fondation Madariaga-Collège d’Europe

1. Contexte

Face à la crise, pareille à l’Amérique de 1930, l’Europe s’installe dans l’attente de la croissance. On se rappelle du mot du Président Hoover qui assurait benoîtement: «prosperity is around the corner». Cette posture a été la mieux exprimée par François Hollande le 28 mars sur France 2: «Les outils sont là, il faut maintenant que les politiques — ndlr: de rigueur et de compétitivité — sortent leurs effets. Je m’attends toujours à une inversion de la courbe de chômage d’ici la fin de l’année». Prédiction imprudente, s’il en est, à si brève échéance, mais surtout révélatrice d’une impuissance de l’échelon national, et de quel pays! Plus grave toutefois, c’est l’Europe qui est paralysée face à la crise. Il n’est pas de politique économique européenne efficace possible sans une forte intégration politique.

La crise dure depuis cinq ans et un nombre croissant d’économistes pressentent qu’elle va persister longtemps encore. Moi-même, fin 2007, j’avais pronostiqué une décennie perdue. Aujourd’hui, nous poussons toujours cette décennie devant nous, et d’abord parce que nous avons fait un diagnostic trop superficiel de la crise. Nous traitons ses symptômes — le chômage et la dégradation des finances publiques — mais non ses causes profondes que nous résumons à l’effondrement de Wall Street le 15 septembre 2008. Or la crise financière a surtout servi de révélateur d’une crise économique rampante beaucoup plus ancienne qui se traduisait par une croissance de plus en plus faible et de plus en plus inégalitaire depuis deux décennies au moins. La crise financière a aussi constitué un catalyseur qui a transformé la dégradation endémique des finances publiques en Amérique et en Europe en surendettement critique. Les banques, sauvées de l’effondrement par les Banques centrales et les Trésors publics sont aujourd’hui grevées d’un leverage excessif en regard de leurs fonds propres, et d’actifs fragiles, notamment les titres de la dette souveraine de leurs Etats et les créances sur les pays périphériques en crise.

La crise est en réalité bien plus fondamentale: elle est à la fois systémique et institutionnelle.

Des origines profondes de la crise

En fait l’Europe est paralysée par une triple crise: crise systémique du capitalisme de marché occidental; crise de gouvernance de la zone euro et crise d’identité de l’UE-27, toujours en phase d’élargissement.

a. La crise systémique du capitalisme de marché occidental

On l’avait oublié, mais les crises sont inhérentes au capitalisme de marché, système puissant, innovateur et générateur de croissance, mais instable et injuste. Les crises de surcapacités sont au cœur de la logique de l’accumulation de capital: en économie fermée, si les profits écrasent les salaires, la croissance ralentit faute d’une demande de consommation suffisante. En économie ouverte, les exportations peuvent compenser le défaut de demande interne, mais à l’échelle d’un continent comme l’Europe dont le PIB ne dépend qu’à raison de 12% des exportations, l’équilibre de la distribution de la valeur ajoutée entre capital et travail reste central. Cette loi d’airain du capitalisme se vérifie chaque fois qu’il échappe à la régulation par le politique. La globalisation a libéré les forces du marché face au politique et au travail organisé et un déséquilibre dans la répartition s’est institué : la dégradation du rapport salaires/profits et l’explosion des inégalités ont tari la demande agrégée aux Etats-Unis et dans une moindre mesure en Europe. Le surendettement a compensé un moment l’insuffisance des salaires, mais bien entendu il est devenu insoutenable dès lors que les prix des actifs — boursiers et immobiliers — se sont dégradés.

On reconnait une crise systémique à trois symptômes. Tout d’abord, le système ne génère plus de croissance, source de sa légitimité sociale malgré son iniquité foncière. Il produit du chômage structurel contre lequel les politiques d’emploi classiques sont impuissantes. Ensuite les politiques orthodoxes de relance de la croissance par la demande sont inopérantes: la politique monétaire est stérilisée par «la trappe à liquidité »; la politique budgétaire est contrainte par la dette et une politique du taux de change serait dangereuse parce qu’elle déclencherait une guerre des monnaies. Reste la politique de l’offre: effective sur le long terme pour stimuler l’innovation et la productivité, elle prend inévitablement un tour déflationniste sur le court terme puisqu’elle met les économies nationales en concurrence entre elles pour s’arracher des parts de marché à l’Europe et à l’international à travers la flexibilité du travail et la dévaluation salariale. Enfin, des politiques hétérodoxes, c’est-à-dire interventionnistes et en contradiction avec la logique du marché, sont tentées: le sauvetage des banques, cas historique d’aléa moral, les aides sectorielles (auto en France, immobilier au Royaume-Uni) et des mesures protectionnistes, y compris des rapatriements d’activité vers le pays d’origine (voir accord salarial Renault) qui contredisent le libre-échange, pierre d’angle de l’économie de marché et surtout qui sont grosses de lourdes conséquences internationales.

Les causes profondes de la crise systémiques sont multiples. Elles sont étroitement liées:

(i) La globalisation, poussée par le capitalisme de marché occidental et rendue possible par la révolution ITC et par la libéralisation du commerce et de la finance – celle-ci distribuant de manière très inégalitaire les gains de bien- être obtenus par le libre-échange – a mis les marchés du travail chinois et indien en vases communicants avec les marchés du travail occidentaux, via les relocalisations et les importations. Le résultat est la convergence des conditions salariales: vers le haut pour les émergents, vers le bas pour les pays avancés. Deux conséquences en ont découlé: l’une positive – la convergence vers le haut des économies émergentes – et l’autre négative, pour les pays avancés, la perte de leur rente deux fois centenaire sur les pays en développement (monopole des emplois industriels bien rémunérés et bas prix des matières premières, nourriture et énergie). Nous avons perdu des emplois et du pouvoir d’achat qui ne reviendront plus.

(ii) La dérégulation financière et l’abandon des contrôles sur 
les flux financiers dans les années 1980, ont permis au 
capital de rechercher les meilleures conditions sociales et fiscales de rentabilité. Désormais le capital arbitre entre les territoires, c’est-à-dire entre gouvernements et syndicats nationaux. La multiplication des paradis fiscaux, y compris en UE, est le produit de cette libéralisation dérégulée. La course au moins disant sur l’impôt des sociétés et la taxation progressive des hauts revenus en est une illustration sans appel. D’un côté, la libéralisation financière crée des inégalités chez nous et de l’autre elle affaiblit la capacité des Etats de les corriger. Il y a ici à l’œuvre un redoutable effet de ciseaux. L’Europe pourrait pourtant reconstituer à son niveau la souveraineté fiscale perdue des Etats.

(iii) Le néo-libéralisme, dissimulé sous le logo «pensée unique» et version intégriste du libéralisme traditionnel, a légitimé la marchandisation aux dépens des sphères de la puissance publique, de l’économie sociale et des échanges privés hors-marché. Au nom de la croissance et de ses soi-disant effets de ruissellement (trickle down), le néo-libéralisme a revendiqué la privatisation, la baisse de la progressivité de l’impôt, la flexibilité du travail, ce dernier étant, plus que jamais, ramené au statut de facteur de production, le «capital humain»; il a aussi révolutionné la gouvernance d’entreprise (shareholders versus stakeholders; stock options; hyper rémunérations) pour assujettir cette dernière à la logique de la finance. Plus rien ne compte que les retours sur investissement — jusqu’à deux chiffres! — pour les fonds institutionnels (les zinzins) en concurrence acharné. Accessoirement, la dérégulation a fait exploser les commissions et les salaires d’une industrie financière hypertrophiée.

(iv) Mais en outre, la dérégulation financière a libéré des innovations toxiques sur les marchés et poussé la pollution financière jusqu’en Europe, tandis que la politique monétaire, de son côté a facilité le surendettement des ménages et des institutions financières (overleveraging). Le renversement du trend de prix des actifs immobiliers et boursiers a provoqué la crise financière. Seule la crise, et non la régulation qui est venue après coup, a eu raison de ces excès.

Le surendettement public et privé laissé par la crise pèse désormais sur nos économies comme une épée de Damoclès, inhibant la consommation et l’investissement, rationnant le crédit bancaire aux PME, neutralisant une action de relance par les Etats. Le désendettement par l’austérité exerce un effet déflationniste qu’une réévaluation du multiplicateur des baisses de déficit par le FMI a bien mis en lumière. Tant que la croissance n’allègera pas le problème, cet effet va perdurer. Le cercle vicieux ne se défera pas sans rupture politique. Milton Friedman recommanderait d’attendre sagement «la détente de l’élastique». Nos démocraties ont-elles cette patience?

b. La gouvernance de l’euro

La gouvernance de l’euro a été caduque dès l’origine: elle ne dispose d’ailleurs toujours pas des outils nécessaires à une politique économique efficace. Font toujours défaut la combinaison — critique — d’une monnaie et d’un budget fédéral, condition d’un policy-mix macroéconomique puissant, une finance et des banques intégrées et supervisées centralement, une harmonisation fiscale des facteurs mobiles — grandes sociétés et capital financier. Or, ces outils sont d’autant plus nécessaires que l’Eurozone, faute de critères d’adhésion adéquats, est très hétérogène à la fois en termes de développement et de préférences politiques. Quatorze ans de monnaie commune ont aggravé les divergences de départ entre centre et périphérie: les taux d’intérêt et taux de change, uniques par définition, ont été établis à un niveau convenant à l’Allemagne, l’économie dominante, mais qui s’est révélé trop élevé pour les pays à chômage élevé et trop faible pour les pays avec inflation. Des erreurs de politique bancaire, budgétaire et salariale de la part des gouvernements de la périphérie de la zone euro ont aggravé le déséquilibre originel créé par l’inadéquation des taux uniques à des économies en phase cyclique différente. Cette tension qui s’était creusée entre centre — Allemagne et ses voisins — et périphérie sera brutalement révélée par le risque de défaut souverain. Ce dernier a été soudain identifié, en juillet 2010 en Grèce, par les marchés sans que les architectes de l’euro aient jamais anticipé cette menace.

Depuis, l’Eurozone lutte pour sa survie qui passe, contrainte redoutable, par son intégrité en raison des solidarités de fait générées par les financements interbancaires et les aides intergouvernementales entre centre et périphérie entre lesquels existe aujourd’hui un pacte du diable. Les mécanismes officiels de solidarité intergouvernementale (FESF et MES) ont joué, malgré la lettre des Traités qui excluaient le sauvetage d’un Etat en difficulté tant par le BCE (pas de financement monétaire des déficits) que par les autres Etats (art. 125 du TFUE). Depuis lors, l’Eurozone s’est engagée dans la voie des expédients acceptables pour l’opinion allemande: elle a cherché à compenser le refus d’un budget fédéral par une discipline budgétaire maximum en contrepartie d’une solidarité financière minimum – prêts du MES au lieu de transferts d’un budget fédéral – et à neutraliser le lien incestueux entre Etats et banques commerciales nationales par une union bancaire, toutefois encore en chantier.

Mais le dispositif de gouvernance est à la fois lourd, bureaucratique et fragile. Sa légitimité démocratique sera très tôt testée par le premier dérapage budgétaire sérieux par rapport au nouveau Traité, qui ne manquera pas de se produire si la croissance ne reprend pas.

Ce dernier risque est sérieux tant l’option stratégique retenue par le Conseil Européen sous l’influence de Berlin pour la zone euro, est biaisée vers la déflation, soit via l’austérité budgétaire, soit via la baisse des salaires réels (accords salariaux explicites de type «Renault», ou perte de pouvoir d’achat).
L’Eurozone est enfermée dans un piège: elle fonctionne en mode suboptimal par de la coordination budgétaire — les déficits et la dette — et macroéconomique — les balances extérieures — alors qu’elle devrait fonctionner à plein régime en mettant en place les mécanismes de péréquation automatique nécessaires. L’impuissance de l’Eurozone à redresser la situation de plus en plus critique au plan du chômage commence à éveiller des doutes sérieux sur sa véritable utilité: les avantages microéconomiques de l’euro en termes d’abaissement des coûts de transaction, de couverture de change et de lisibilité des prix, sont aujourd’hui réévalués par les populations en quête d’instruments de reconquête de la compétitivité pour faire baisser le chômage.

Cette politique du chacun sa monnaie, et du chacun pour soi, serait sans doute encore plus dommageable, d’autant plus que les dettes publiques nationales et les prêts du MES en euros constitueraient un lest redoutable pour les politiques d’expansion des pays décrochés de l’euro. En fait l’UEM n’a plus le choix du retour en arrière, ni comme ensemble, ni comme Etats individuels. Mais la stratégie actuelle est sub- optimale pour l’ensemble de l’Eurozone et ne convient qu’à l’Allemagne et à certains voisins, France désormais exceptée en raison de son décrochage.

Cette stratégie doit être abandonnée et remplacée par le franchissement d’un seuil d’intégration politique, seul susceptible de conférer à l’Eurozone la manoeuvrabilité dont bénéficient les Etats-Unis et la Chine, nos plus grands partenaires.

c. La crise d’identité de l’UE-27 et plus

On peut temporairement négliger cette troisième crise entretenue par le Royaume-Uni et aggravée par des élargissements massifs et continus. L’UE-27 poursuit sur sa lancée, mais est incapable d’un sursaut. «L’Europe à deux vitesses» règle la question avec d’une part l’Eurozone, promesse d’un noyau pionnier, et d’autre part le reste du membership soit en attente, soit en position irrédentiste. Toutefois trois enjeux sont à considérer: d’abord, la cohérence entre monnaie unique et marché unique va devenir difficile comme en témoigne la tactique dilatoire de la City dans l’Union bancaire; ensuite la prospérité de l’UE dans son ensemble doit être recherchée sans quoi l’instabilité politique va s’établir à l’Est; enfin la politique extérieure est dans les mains de l’UE et c’est par exemple la connivence entre Berlin et Londres qui a permis l’ouverture de négociations pour «un marché interne transatlantique» (sic), très discutable dans son principe et dans sa faisabilité.

2. Enjeu

Le nœud du problème est rien moins que la possibilité de la démocratie en Europe menacée par la rupture de l’équilibre entre forces globales de marché et politique circonscrite à un territoire. La légitimité du politique est radicalement contestée dès lors qu’il se révèle impuissant à rencontrer les attentes des gens lorsqu’ils en ont vraiment besoin face à l’insécurité économique ou à une agression extérieure. En régime normal, les citoyens n’attendent pas grand-chose des politiques sinon de gérer les services publics en préservant leurs acquis et à rencontrer les revendications de telle ou telle minorité activiste. Ils se satisfont du « jeu politique ». La politique se ramène pour eux à un théâtre d’ombres très médiatisé qui passe à l’arrière plan de leurs préoccupations. Le seul véritable enjeu de la politique est, tous les cinq ans, la part de marché réalisée par les partis à chaque scrutin. Il y a belle lurette en effet que les élections ne marquent plus d’infléchissement perceptible de la politique économique et sociale.

Mais aujourd’hui la politique retrouve son statut d’instance d’ultime recours. Cette fois-ci, «l’élastique de Friedman» se détendra trop tard: livrés à eux-mêmes, les marchés ne reviendront pas à l’équilibre et ne délivreront pas de solutions acceptables pour la majorité de la population Celle-ci redoute de plus en plus de voir son statut abaissé ou précarisé et son pouvoir d’achat significativement érodé. Un doute s’installe sur la capacité des politiques de comprendre et de gérer la crise: les économistes «officiels», affairés et créatifs, mais en plein désarroi intellectuel, ne les aident pas. Si le politique n’est pas à la hauteur de ce rendez-vous avec l’Histoire, il faut craindre sérieusement pour la démocratie. C’est cela qui est en cause aujourd’hui en Europe.

Or, le cadre national est neutralisé par la globalisation et par l’intégration économique européenne. La globalisation est un fait. L’Europe a la dimension pertinente pour maîtriser le capitalisme de marché à son échelle. Mais jusqu’ici, elle se dérobe. L’intégration économique sans intégration politique se révèle un piège: elle crée de l’impuissance démocratique. Les usines à gaz — Traité budgétaire, 6 packs et 2 packs — ne vont pas fonctionner: ces procédures sont trop compliquées, trop illisibles et susciteront des contentieux avec les gouvernements, notamment en raison de doubles standards inévitables, et avec les populations exaspérées par l’intrusion bureaucratique.

La méthode intergouvernementale a certes permis de sauver l’euro face à la pression des marchés financiers, mais elle a son revers, notamment la polarisation politique qui se dessine dans l’opinion européenne et dont l’Allemagne fait les frais. Surtout, elle crée de la divergence entre les économies faute d’une solidarité effective. En outre, elle a poussé à ses limites la gouvernance économique par les règles. Une politique plus discrétionnaire serait plus efficace, mais elle implique la confiance c’est-à-dire l’intégration de la discipline et de la solidarité. Un budget fédéral significatif remplit cet office. Il permettrait en outre une mutualisation de la dette, ce qui neutraliserait du même coup la pression des marchés financiers. Dans ce contexte, la Règle d’Or pour les budgets nationaux perdrait son caractère déflationniste. Par ailleurs, le financement des déséquilibres courants se ferait par le secteur bancaire sans risque pour sa stabilité.